自古以来，无论东西方，财政供养人员的规模和结构，既直接影响政府治理的成效，又直接影响政府的财政负担与经济社会发展。财政供养人员过少，固然可以减轻政府财政的负担，却妨碍政府治理的正常运行。财政供养人员过多，既会造成人浮于事、机构臃肿，又会增加财政负担，对经济社会的健康发展带来负面影响。

长期以来，关于中国财政供养人员的规模和结构，一直众说纷纭，可靠的研究并不多见。最近，笔者看到北京大学中国经济研究中心主办的《经济学（季刊）》在今年刊发的一篇论文《中国财政供养人员规模估算与结构分析》。该论文基于多个来源的中国官方统计数据，在一定程度上厘清了中国财政供养人员的规模与结构。

根据该论文的介绍，财政供养人员的统计有不同的口径，如果从采取最大口径的广义说法，会包括财政供养编内在职人员、财政供养编外在职人员、离退休人员和自收自支的机关事业单位在职人员。如果采取最小口径的狭义说法，财政供养人员包括财政供养编内在职人员、离退休人员。如果采取中间口径的说法，财政供养人员包括财政供养编内在职人员、财政供养编外在职人员、离退休人员。该论文同时对最小口径、中间口径、最大口径进行测算，将中间口径作为核心估算结果。

据该论文的测算，从绝对数量来看，各个口径的数据都显示，近年来中国财政供养人员仍呈现上升趋势，2004年到2020年间，以中间口径度量的财政供养人员从5212万人增加到6846万人。财政供养的在职人员占就业总人口的比重从2004年的5.04%上升到2020年的5.54%，说明越来越多的就业人员集中在“体制内”。该论文表示，尽管2013年政府机构改革后，财政供养人员增速有所放缓，但就其“供养人员只减不增”的目标而言，中国财政供养人员的上升趋势仍未被彻底抑制。

除此之外，根据该论文对财政供养人员的结构测算可以发现：中国财政供养人员规模上升很大程度上来自离退休人员的增加，2020年财政供养人员中近四成并非在职人员；2013年政府机构改革以来编内人员明显缩减，但编外人员不断上升，2004年215万编外在职财政供养人员，到2018年已经膨胀到442万，增幅超过一倍；从纵向上看，财政供养人员庞大的规模主要来自基层区县组织；财政供养人员在空间上出现局部地区编制相对紧缺与少数地区人浮于事并存的错配现象，人口越少的地区的供养率越高，人口较多的地区的财政供养负担反而相对较轻，地级市供养率呈现出明显“西高东低”的不平衡特征，这说明对不同地区的财政供养人员管理不宜采取简单的数量严控政策，而应实施因地制宜的差异化政策。

应该说，该论文的测算结果符合大众的普遍观感。改革开放以来，中国创造连续数十年经济快速增长的惊人成绩，一跃成为全球第二大经济体和第一大工业国。这背后当然有非常多的因素，尤其是离不开改革开放的政策与广大中国人的辛勤努力。在众多促成中国发展的因素中，有一个因素不应被忽略，即改革开放以来的体制成本总体而言大幅下降，从而有利于激发社会活力与创造力。这正是改革开放初期“下海潮”、“创业潮”流行的时代背景。

但过去一些年，中国的体制成本有重新上升的迹象，越来越多的年轻人不愿去市场拼搏，而是在避险求稳心理的驱使下纷纷挤入“体制内”，造成社会开始流行“考公热”、“考编热”的现象。

与中国财政供养人员规模持续增加相伴随的是，由于人均寿命的延长、老龄化社会的到来，拿着丰厚养老金的“体制内”离退休人员越来越多，既给社保体系、公共财政带来压力，又引发大量的年轻人和“体制外”人员对养老金不公的不满情绪。

一个不容回避的现实是，相比于“体制内”退休人员动辄六七千人民币的丰厚养老金，在企业打拼的“体制外”退休人员平均只有三千人民币左右的养老金，从乡村来到城市奋斗的年轻人的农民父母们的基础养老金最低标准只有143元人民币。

公允地说，无论是考虑到政府治理的需要还是考虑到经济社会健康发展的需要，让财政供养人员规模保持在合理范围，给予公务员适当优待以吸引人才，都是必要之举。但财政供养人员的规模不能持续上升，给予公务员的优待应该公开、透明、合理。财政供养的工作人员，终究是服务人民、服务社会，本身并不直接产生财富，其规模与待遇应该在财政承受范围之内，不能反过来挤压社会的发展空间。

只有当财政供养人员的规模、待遇在公开透明的合理范围之内，只有当财政供养人员的工作让人民和社会满意，只有当财政供养人员在与“体制外”人员的良性互动中共同推动经济发展和促进社会进步，整个社会才能长治久安，中国现代化事业才能不断向前推进。这意味着从中国长远健康发展考虑，应当努力将体制成本保持在合理范围，应该努力缩小“体制内”人员和“体制外”人员的养老金待遇差距，应该通过现代化治理改革、提高行政效率、适度精简机构和人员来节用裕民。