律政思｜罗天恩

10月23日，中共二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，为国务院编制、全国人大审议和批准的《国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》﹙“《十五五规划》”﹚提供了根本遵循。具有中国特色的“五年计划”不仅擘画了中国内地的发展蓝图，更已成为中央行使对港全面管治权、引领香港融入国家发展大局的重要政策载体。回顾过去近35年的“五年规划”文本，可以通过考察国家在不同历史时期对香港角色的界定，揭示中央对港政策的底层逻辑与宪制意涵的变迁。

在回归初期，国家规划对香港的论述主要围绕中国对香港恢复行使主权和平稳过渡，侧重于通过强调《基本法》的宪制保障来巩固香港原有的资本主义制度优势。

“九五”至“十一五”：维护香港优势

以《九五规划》﹙1996 - 2000﹚为例，该规划编制于香港回归前夕，具有强烈的过渡时期色彩。作为首次提及香港的五年计划，纲要指出国家“即将对香港、澳门恢复行使主权”。为了确保香港平稳过渡并继续保持繁荣稳定，其文本重点在于确保“一国两制”方针和《基本法》的规定，包括现行社会制度不变、享有高度自治、成为中国的单独关税地区、实行财政独立、继续保持自由港地位等。

文件更明确指出，在中国恢复对香港行使主权后，香港、澳门“经济和社会发展不纳入中央政府的规划”，继续保持香港的“国际金融、贸易、航运中心的地位”，推动香港、澳门同内地在经济上“更好地互惠互利，共同发展”，为国家带来新的发展机遇。这显示在回归初期，“平稳过渡”为首要目标，中央较着重保持香港现有的制度优势，对于香港未来发展角色的主动规划相对有限。

至《十五规划》﹙2001-2005﹚和《十一五规划》﹙2006-2010﹚时期，虽然中央开始提及“巩固和加强香港国际金融、贸易、航运中心的地位”﹙《十五规划》﹚，并逐步将支持范围扩大至“物流、旅游、资讯等服务业”﹙《十一五规划》﹚，但这种支持更多是基于香港既有优势的“维护”，而非“改革”。这一时期的政策基调在于确保香港在国家对外开放格局中继续发挥“窗口”作用，通过互惠互利实现共同发展，尚未形成深度的机制性融合。

“十二五”至“十三五”：发生质的飞跃

进入21世纪第二个十年，随着内地经济结构的转型升级及香港内部深层次矛盾的浮现，国家规划对香港的论述发生了质的飞跃，呈现出“经济功能明确化”与“政治支持显性化”的双重特征。

《十二五规划》时期﹙2011-2015﹚是国家对香港政策的重要转折点，首次将“保持香港澳门长期繁荣稳定”单列成章。针对香港回归初期发生的多次严重政治事件，情况更有愈演愈烈的趋势，规划在政治层面高调重申中央将“坚定不移贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、高度自治的方针”，并强调将“严格按照特别行政区《基本法》办事，全力支持特别行政区行政长官和政府依法施政”。以上的著墨标志着中央对香港工作向积极支持的方向转化，为特区政府的管治提供了强而有力的政治背书，亦为香港的长期繁荣稳定打了支有效的强心针。

其次，在经济维度，《十二五规划》不再局限于笼统的支持，而是赋予了香港更具战略意义的角度。除了巩固和提升传统的国际金融、贸易、航运三大中心的地位外，中央更明确支持香港发展成“离岸人民币业务中心”和“国际资产管理中心”，以“增强金融中心的全球影响力”。同时，《十二五规划》首次提出支持香港“培育新兴产业”，“增强产业创新能力，加快培育新的经济增长点”。这表明中央寄望香港跳出对传统产业路径的依赖，通过深化与内地的经济合作，实现产业结构的多元化和升级。

承接《十二五规划》的思路，中央在《十三五规划》﹙2016-2020﹚推一步拓展了香港的功能定位，首次提出支持香港“建设亚太区国际法律及解决争议服务中心”。这个新增定位不仅肯定了香港在“一国两制”下的高水平普通法制度优势，还突显了香港在“一带一路”建设中的独特价值，更反映了中央对香港专业服务的高度认可。此外，面对香港多年积习的民生问题，《十三五规划》特别要求“加深内地同港澳在社会、民生、文化、教育、环保等领域交流合作”，并支持港澳“发展经济、改善民生、推进民主、促进和谐”，显示出中央对香港社会民生问题的关注度显著提升。

“十四五”：国家安全筑底，推进融合发展

《十四五规划》﹙2020-2024﹚是五年计划至今对港政策落墨最多的一次。在总体国家安全观的指导下，国家对香港的政策迈入了安全与发展并重的新时代，对香港的论述呈现出前所未有的全面性与深刻性。

鉴于2019年香港发生的严重社会事件，《十四五规划》在政治论述上具有极强的针对性。规划明确提出要落实中央对特别行政区全面管治权，维护宪法和《基本法》确定的特别行政区宪制秩序，并特别强调“落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”。同时，规划亦首次将加强宪法和《基本法》教育、国情教育、国家意识和爱国精神等写入文件，表明维护国家主权、安全和发展利益已成为香港繁荣稳定的前提和底线。

在经济领域，《十四五规划》对香港的定位进行了系统性升级，不但要求香港提升传统优势产业，更要求香港发展新兴领域，提出了建设“区域知识产权贸易中心”和“中外文化艺术交流中心”等新目标。而随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》的实施，《十四五规划》将“高质量建设粤港澳大湾区、深化粤港澳合作”作为区域协调发展的重点。而且，该规划不但强调经济要素的流动，更着眼于社会生活的融合，提出完善便利港澳居民在内地发展和生活居住的政策措施，意味着香港融入国家发展大局已从单纯的产业合作，走向了全方位的社会融合与制度对接。

“保守守业”到“积极开拓”：共担国责

综观“九五”至“十四五”规划，国家对香港的定位经历了一个从“保守守业”到“积极开拓”的辩证发展过程。如果说回归初期的五年计划侧重于利用香港的资金和技术“借力”国家发展，那么新时代的五年计划则更强调香港与国家共同参与、共担民族复兴责任的“合力”效应。

不久将出台的《十五五规划》料将延续并深化这一趋势。香港不仅需要继续发挥“背靠祖国、联通世界”的独特优势，更需在维护国家安全的基础上，主动对接国家战略，通过积极的制度创新与改革，在中华民族伟大复兴的历史进程中确立不可替代的宪制角色与经济地位。

作者罗天恩是香港律师，清华大学宪法学博士，香港城巿大学法学院博士后研究员。

“律政思”是由法律专业人士主笔的法律评论专栏，旨在以专业视角，剖析国际、中国内地和香港的法律发展、法治建设及相关社会议题，深化公众的理解。

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