李颕彰律师专栏

任何庞大且历史悠久的行政体系，往往会在过往的成功轨迹中形成一种难以察觉的体制惯性与路径依赖，遵循既定程序与法规往往会从达成目标的手段，异化为行政体系运作的最终目的。因为严格遵守程序不仅能将决策的政治风险降至最低，更能为各级官员提供一个免于承担创新失败责任的舒适区。久而久之，这种对安全感与可预测性的极度追求，便会演化为一种排斥变革的结构性僵化，使得整个行政机器逐渐丧失对外部环境变化的敏锐感知与快速回应能力。

程序正确异化排斥改革

以二战后确立全球霸权地位的美国军事体系为例，便能够清晰地观察到这种体制惯性所带来的深远影响。二战以后，美国长期处于绝对的军事与科技优势环境下，这促使其国防行政体系与庞大的军工复合体，形成了一套极度繁琐且耗时的装备采购与研发程序。

这种发展战略逐渐脱离了前线战场的真实运作逻辑，转而迎合五角大楼办公室内闭门造车的繁文缛节与极度复杂的理论推演。官僚体系过度迷信尖端技术的堆叠与完美无瑕的工程标准，导致武器系统的研发周期动辄长达数年，造价呈现几何级数攀升，而其实际作战效能却往往与庞大的资源投入不成正比。这种过度追求尖端科技与昂贵造价的发展思维，最终在面对现实世界的非对称挑战时暴露出致命的结构性脆弱。

美军启示资源错配缩影

当一个拥有全球最先进防空网络的超级大国，被迫耗费价值数百万美元的精密防空导弹，去拦截可从“淘宝”购买的商用零件拼凑而成，成本仅需数千美元的自杀式无人机时，这不仅是战术上的窘境，更是整个美国国防行政体系资源错配的缩影。

更具讽刺意味且发人深省的是，面对这些低端却致命的军事技术威胁时，庞大且拥有数千亿美元预算的正规军事研发机构往往显得束手无策，甚至需要向缺乏正规军事工业基础的乌克兰民间技术人员请教如何以敏捷开发的模式应对危机。民间力量之所以能够迅速提供解决方案，正是因为他们不受繁琐采购法规的羁绊，能够以结果为导向进行快速迭代与试错。相关事件印证了一个公共行政的铁律，当一个行政体系过度迷信既有程序与昂贵标准，将内部合规置于解决实际问题之上，而忽视现实世界的运作规律与经济效益时，必然会陷入效能倒退与资源错配的深渊。

五年规划带来范式转移

这种由体制成熟所衍生的官僚化现象，为审视现代公共行政管理提供了极佳的理论借鉴，尤其在探讨特区政府管治架构演变时更具深刻的启发性。香港的公务员体系在历史上无疑是卓越的，其严谨的程序与高效的执行力，曾经是引领香港走向繁荣富强并奠定长期稳定的重要基石。然而随着时代变迁与社会结构的日趋复杂，任何曾经辉煌的行政机器若仅依赖过往的成功方程式，皆无可避免地会面临程序繁琐与部门本位主义的挑战，逐渐演变为一个体积庞大却缺乏敏捷度的管治实体。这正是为何中央政府多次强调必须坚持行政主导体制，并将提升治理效能置于核心战略地位的深层逻辑所在。行政主导并非单纯的权力集中，而是一种旨在打破官僚体制僵化重塑决策敏捷度的制度设计，确保管治团队能够在瞬息万变的全球局势中，超越繁文缛节的羁绊，以果断且具前瞻性的姿态引领社会发展。

面对这些由体制惯性带来的结构性挑战，筹划当中的本港五年规划无疑是特区政府下一个阶段最具决定性的管治工具，更是解决上述行政难题的根本之道。五年规划的核心价值绝不仅限于其涵盖范围的广度，而在于其提供了一套严谨的方法论，能够将抽象的施政方针转化为具体的施政纲领。现代政府最常见的弱点往往不是缺乏法定权力，而是权责分散与政策碎片化。五年规划正是一项具权威性的战略排序工具，它能明确界定有限的优先项目，为每个项目指定牵头政策局及支援部门，并订明必须采用的跨部门协调机制。当这些元素在官方规划中被制度化地确立，行政主导便不再流于政治修辞，而是透过稳定的跨部门协作机制得以切实体现，从而令整个政府团队能够围绕共同的施政目标齐心协力。

修补权责分散管治缺口

在具体操作层面，五年规划能够彻底修补程序正确与成果归属之间的落差，这正是提升治理效能的关键所在。特区政府在提升治理效能的道路上，必须在政策制定的哲学层面进行典范转移，从传统的程序导向全面过渡至结果导向。五年规划强制要求以成果导向来编写和评估政策倡议，规定所有政策必须具备清晰的问题定义可量度的绩效指标资源承诺以及检讨时间表。这种将公权力的行使与明确公共目的挂钩的机制，不仅强化了施政的合法性与专业性，更促使行政系统在制定政策的初期便将执行因素纳入考量。透过将执行准备制度化，设立跨部门执行团队并进行风险识别，五年规划有效减少了政策在落地过程中的反复，大幅提升了公共行政的可靠性与精准度。

与此同时在行政文化的重塑上，必须建立一套科学且具备容错空间的问责与绩效评估体系。传统的官僚文化往往倾向于惩罚偏离程序的行为，这无形中扼杀了公职人员的创新意愿与主动担当的精神。在一个成熟的管治体系中，问责应当具备预防性质，而非仅在发生失误后才启动的惩罚机制。五年规划透过确立政策包的负责人与设定年度里程碑，建立起定期的进度汇报机制，并将公务员的绩效评估与规划承诺的交付挂钩。这有助于在法律与行政框架内，清晰界定程序合规与创新探索的边界，鼓励管治团队在风险可控的前提下进行政策实验。透过引入更为多元且著重实际成效的考核指标，让勇于破局善于解决复杂难题的行政人员得到应有的认可与制度保障，进而从根本上扭转多做多错的保守心态，培育出具备战略胆识的现代化管治人才库。

实现治理体系自我革新

此外，五年规划作为推动全政府整合的正式授权，能够制定涵盖数字身份与数据治理的跨政府标准，打破部门间的资讯壁垒，减少资源重叠浪费，为管治能力的现代化奠定坚实的基础设施。更为深远的是，提升治理效能的终极路径在于将香港的管治蓝图深度且有机地融入国家发展的宏大格局之中。这并非单纯的政策对接，而是一种管治视野的全面升华。五年规划在规范层面上为管治架构注入了强大的内在凝聚力，将国家的宏观发展方向转化为清晰的本地行政语言，将公共服务定性为透过合法且严守纪律的行政手段来实现国家及本地的共同目标。透过主动对接国家重大发展战略，香港不仅能够获得源源不绝的发展动能，更能借此优化自身的产业结构与治理体系，拥有源源不绝的战略定力与执行效能。

任何卓越的治理体系其真正的伟大之处，并不在于其曾经创造过何等辉煌的成就，而在于其是否具备持续自我革新与超越既定框架的能力。在21世纪的复杂博弈中，制度的生命力取决于其对于时代脉搏的精准把握。因此，五年规划的深层哲学意义便在于宣告管治不再依赖孤立且零散的政策举措，而是依托一个能随时间推移持续产出稳定成果的科学系统。只有当一个管治体系能够自觉地透过严谨的规划机制破解结构性难题，那才能真正推动社会进步与实现长治久安。

作者李颕彰是执业律师、熟悉民事诉讼和刑事诉讼事项，暨南大学国际关系学院政治学博士候选人。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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