冯志豪教授专栏

扶贫委员会日前发表《香港精准扶贫成果报告》（下称《报告》），在社会各界引发了极其热烈的讨论。这份《报告》的亮点，不仅在于罗列了多项精准扶贫项目的阶段性数据，更在于它正式宣告了特区政府在扶贫工作方法论上的深刻变革。政策重心由过去较依赖以收入为核心的相对贫穷线，明确转向以需要为本、以风险群组为焦点的介入模式。透过集中识别㓥房户、单亲家庭及独居或双老长者三大目标群组，政府尝试从住屋、照顾、教育、健康及社会支持等多重面向去理解弱势处境。

贫穷不只是收入不足

这场由单一经济指标走向多维度帮扶框架的政策转型，在本港社会福利发展史上具有积极且深远的意义。诚然，任何重大政策范式的转变，在推行初期必然会面对坊间不同的期盼与思辩。有人关切指标重组后宏观监察的延续性，亦有人担心特定群组划分下可能出现的资源落差。笔者认为，这些多元声音恰恰是推动政策走向完善的及时雨。精准扶贫若要走得远、走得稳，我们便不能将其停留在一次性的试点项目或单纯的概念转向上。在肯定这场方法论变革的同时，我们更应站在长远发展的角度，探讨如何将精准扶贫的理念转化为更具公信力、更具弹性且能与城市规划对接的恒常制度。

要理解今次《报告》的社会意义，首先必须厘清传统相对贫穷线在实务操作上的局限。长期以来，本港以住户收入来作为界定，采用相对贫穷线的概念，其优点在于清晰、易于比较，也方便政府和相应的机构掌握整体趋势。这种方法背后有一个很明显的前设，就是把贫穷主要理解为收入不足。只要透过现金转移、津贴或福利补助，把家庭收入推高到某一水平之上，问题便往往被理解为大致得到处理。

问题是，现实生活从来不是这样运作。对许多基层家庭而言，最沉重的压力往往不是单一的金钱缺口，而是一系列互为关连的限制。住在狭小单位的家庭，欠缺的不单单是现金，也可能是孩子温习和成长所需的空间。另外单亲家庭最难承受的，往往不只是收入较低，而是照顾与工作之间长期失衡。独居或双老长者所面对的，也不只是经济压力，还包括健康风险、社交孤立和日常支援不足。

扶贫应走向社会投资逻辑

正因如此，精准扶贫的实质超越，在于其背后施政哲学的重塑。精准扶贫的真正价值，在于它开始承认，扶贫不能只停留在物质分配层面，也必须处理关系性匮乏、社会参与不足以及生活尊严受损的问题。若仅以一条冰冷的收入数字线来界定谁是受助者，往往会模糊了脆弱处境的复杂本质，换句话说，扶贫不是单纯把人从移离扶贫线，而是让处境不利的人重新获得较稳定的生活条件，以及参与社会的能力和机会。

以社区客厅为例，它的重要性不只是提供多一个可使用的地方，而是回应了㓥房家庭长期缺乏基本生活空间的困境。孩子可以有较像样的学习环境，家长可以暂时喘息，家庭也能有多一点与外界连结的机会。至于共创明TEEN计划，其价值也不应只用参加活动的次数去衡量，更要看到它如何补足部分家庭本来较难提供的视野、网络与发展机会。这些工作所带来的，不只是服务，更是一种能力建构。

从这个角度看，香港扶贫政策正在由较被动的补助思维，慢慢走向更积极的社会投资逻辑。制度的角色不再只是填补当前缺口，而是要帮助弱势家庭重新建立面对未来风险的条件。这种转变若能持续深化，对香港整体社会政策发展会有相当重要的意义。

精准扶贫要看见被忽略的处境

当然，聚焦特定群组并不代表没有风险。精准扶贫其中一个最需要留意之处，就是精准本身可能慢慢变成僵化。当政策集中资源处理几类明显的高风险群体，行政效率固然会提高，但另一个现实问题也会随之出现，就是不属于这些群组的人，未必就不脆弱。

香港基层家庭的处境向来复杂，也经常变动。有些家庭不是单亲，但其中一名成员长期患病，另一人必须兼顾工作与照顾责任。有些住户不是㓥房户，但租住环境恶劣，租金负担同样沉重。也有人未到长者阶段，却已因疾病、失业或家庭变故而跌入极不稳定的生活状态。这些个案若只按照既有分类去筛选，便很容易落在制度边界之外。

所以，精准扶贫若要真正发挥作用，下一步不能只有行政上的精准，也要有社区层面的精准。前者依靠数据与部门资料整合，帮助政府进行宏观辨识与资源分配。后者则要依靠前线社工、服务机构、地区组织和社区网络，透过长期接触与专业判断，看见数据未必及时反映的风险。

关键不在于否定数据，而在于承认数据有其限制。很多家庭的脆弱性不是静止不变，而是会因一场病、一份工作的流失、一段家庭关系的转变而突然升高。行政系统未必能即时掌握这些转变，但前线人员往往较早察觉。若制度只信分类，不信专业判断，就很容易令最需要及时介入的人被延后看见。

因此，政府应考虑建立一套更具弹性的评估安排，让前线专业人员在发现高度脆弱个案时，可以透过清晰、规范和受监督的程序，为那些不完全符合既有目标群组但实际处境非常困难的人提供即时支援。这样做不是要把政策无限扩阔，而是在现有精准框架之内，保留必要的人性和弹性。安全网若要真正可靠，就不能只覆盖容易辨识的人，也要承托住那些站在边缘的人。

福利投入有没有转化为生活质素？

这份报告另一个值得注意的地方，是尝试将政府在公营房屋、免费医疗、公共教育及各类资助福利服务等非现金福利上的恒常承担予以量化。从政策分析的视角来看，香港低廉的公屋租金与高度资助的公立医疗，本身便构成基层市民重要的社会工资。量化这些隐形资源，有助社会更完整地理解制度投入对基层实际生活负担的分担。

这种分析框架有助提升公共讨论的完整性，因为它提醒社会，制度投入不应只用现金发放去衡量。不过，当政府开始把这些资源的价值计算出来，下一步就不应只停留在数字层面，而是要问一个更重要的问题，就是这些投入究竟有没有真正转化为更好的生活质素。

同样是一个公营房屋单位，在统计上当然代表一定的福利价值，但若周边缺乏课后托管服务、长者日间护理支援设施、专科诊所的配套，那么这项制度投入在实际生活中的效果就会大打折扣。换言之，福利不只是供给了多少，也关乎整体配套，能否真正回应有需要市民的日常需要。

这正正带出下一阶段的重要课题。既然政府已透过精准扶贫项目累积了一些经验，社会就不应只把这些经验视为零散试点，而应进一步思考如何把它们制度化。有见及此，我们不应只满足于社会资源价值的数字增长，而必须主动将精准扶贫由项目式介入提升为更稳固的治理框架。笔者强烈建议特区政府将过去两年建立的成功项目，直接恒常化起来，成为未来新发展区规划的重要参考，而不是等到有需要时才临时补上。

更具体来说，政府应主动修订《香港规划标准与准则》，未来新建屋邨和大型社区规划，应把社区客厅、课后托管、日间照顾或照顾者支援服务等，视为基本社区设施的一部分。当政府已清楚知道哪些设施最能有效承托弱势家庭，就应尽快把成功经验转化为常规标准。唯有如此，社会资源价值才不只是流于帐面数字，而能真正落实为市民感受到的生活改善。

香港需要新的宏观监察工具

随着扶贫政策逐步改变传统相对贫穷线的中心地位，社会上出现了合理的疑问，担心未来缺乏一个具时间序列可比性的宏观基准，去通盘观察整体社会不平等与社会流动的变化。笔者必须强调，精准的微观介入与宏观的基准监察是两个不同但同样重要的政策工作。前者处理有限资源如何聚焦投放，后者处理的则是整个社会的结构风险有没有恶化。若完全缺乏宏观工具，政策便容易陷入只见项目、不见整体的盲区。

为了解决这一制度限制，本港真正需要的，不是简单回到旧有单一的相对贫穷线，而是建立一套兼具微观介入与宏观监察的多指标监察框架。笔者建议特区政府应积极与本港各大专院校的社会工作及社会科学系合作，共同研发并细化一套属于香港本地的多维脆弱性指数。

这套监察工具将不再仅以单一收入论贫穷，而是参考不同的评估方法，将多个相互交织的脆弱性因子纳入加权计算。在居住维度加权方面，主要包含人均居住面积、大厦结构安全及基本卫生设施。在照顾与家庭维度加权方面，则着重计算家庭内部的抚养比率，以及特殊教育需要子女的照顾负荷。至于健康与适应维度加权，则用以评估成员的慢性病负担、就业不稳定性以及数码隔阂程度。最后在社会资本维度加权方面，则通盘衡量家庭的社区参与度与求助网络的健全度。

更进一步，这套精心细化的指数，在未来可以完全取代旧有单一的贫穷线，正式转化为扶贫委员会每年发表的香港精准治理蓝图。这张蓝图不只是一个宏观的统计仪表板，更是政府每年度微调精准政策、识别新兴高风险群体的施政指南。通过这项方法论的深耕，香港不仅能满足本地对数据实证的严谨要求，更能在国际舞台上展示香港如何以立体、科学的多维度指标，超越西方传统、单一的收入不平等监察，为城市精准治理树立新的范式。

成效追踪应更长期

除了辨识方法与制度设计，精准扶贫还有一个不能忽视的课题，就是成效应如何被持续验证。现时不少成果主要透过服务人次、活动参与情况和服务满意度呈现。这些资料有其价值，也有助公众理解政策如何影响真实生活，为了进一步建立精准扶贫的长期公信力，体制必须补强其成效评估机制。政府下一步应在现有的项目基础上，更有系统地建立起动态追踪机制。

对于所有参与过精准扶贫项目如共创明TEEN计划或长期使用社区客厅的服务使用者，研究团队应在他们参与计划后的三年至五年内，进行持续的长期跟进。我们需要追踪的，是他们在重回主流社会后的长期表现，包括他们的住屋稳定程度有否提升、身心健康与孤立感是否得到实质改善、家庭的互助功能与儿童的长远发展轨迹是否发生了正面偏转，以及基层青年的就业状况与社会流动性是否有所增加。

只有透过这些长期的追踪数据，我们才能真正检验政策投入是否成功产生了持续性的造血功能，而不仅仅是一次性的项目覆盖与短期纾困。当精准扶贫具备了如此扎实、经得起时间考验的实证基础，政策才能凝聚起全社会，包括商界、民间团体与学术界，更广泛的信任与支持，从而走出一条可持续发展的深耕之路。

理念创新值得肯定

总括而言，《香港精准扶贫成果报告》所标志的，不在于它是否已经回应所有问题，而在于它标志着香港扶贫政策确实正在改变。政府开始不再执着于用单一收入标准理解所有困难，而是尝试从真实处境出发，辨识不同群体面对的具体压力。这是一个值得肯定的开始。这一范式转移更贴近香港弱势家庭所面对的复合现实，也更契合社会工作专业所重视的整体处境观与人文关怀，其理念与方法论的创新无疑值得全社会予以肯定。

但任何宏大的政策转型若要真正建立起长远的公信力，便不能停留在思维转向的本身，而必须全速走向制度的深耕与深化。精准扶贫的下一步，不只是要把公共资源投得更准，更要把成效看得更深、把监察做得更细、把追踪做得更长。

当微观的精准介入、宏观的多维指标监察、恒常的社区规划标准以及长期的实证动态追踪能够有机地结合时，香港才有可能真正建立起一个傲视国际、兼具科学精准、制度厚度与人文关怀的社会安全网。到了那个时候，精准扶贫将不再只是一句政策口号，而会成为一套能真正提升弱势家庭生活机会、捍卫个体尊严并开拓向上流动可能性的卓越治理实践。

作者冯志豪教授是香港能仁专上学院协理副校长。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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