冯志豪教授专栏

扶贫委员会早前发表《香港精准扶贫成果报告》，把政策重点更清楚地转向以需要为本、以高风险群组为焦点的介入模式，集中识别㓥房户、单亲家庭，以及独居或双老长者三大目标群组。由单一经济指标走向较多面向的扶助框架，无疑是香港扶贫政策的一个重要转变。不过，当社会目光集中于如何改善上述群组的物质条件与居住环境时，还有一个同样长期承受高压、却经常处于公共政策视野之外的群体，不应再被忽略，那就是照顾者。

照顾者支援应被视为公共投资

近年香港接连发生涉及双老家庭、隐蔽长者及高压照顾者的家庭悲剧，问题不只在于资源是否存在，更在于制度能否及早辨识、及早介入。换言之，照顾者支援的短板，未必纯粹是供应不足，也在于现行制度在微观识别、跨部门协调，以及危机出现前的主动接触方面，仍然存在空隙。若报告所代表的是一种较贴近真实处境的扶贫思路，那么这套思路便不应止于个别项目，而应进一步延伸至照顾者政策。要走出悲剧不断重演的循环，照顾者支援便不能再停留于零碎补救，而必须朝制度化、社区化和主动介入的方向推进。

要建立真正可靠的照顾者安全网，首先要重新审视香港现行支援模式的根本限制。长期以来，不少照顾者服务仍以主动申请为基本模式。无论是照顾者津贴、暂托服务，还是情绪支援与辅导，大多要由当事人主动向社会福利署、服务单位或非政府机构求助。

这种模式在行政上较容易操作，但在现实中却往往错过最需要帮助的一群人。真正高风险的照顾者，很多本身已经年老、孤立，或者长期处于精神与体力透支的边缘。对他们而言，主动求助从来不是理所当然的事。资讯不足、社交孤立、照顾压力过重，甚至数码障碍，都足以令他们无法跨出求助的一步。结果是，制度愈依赖当事人自己上门，最危急的个案反而愈容易被忽略。

因此，照顾者政策不能只停留于补底式的福利思维，而应视为对家庭功能和社区承托能力的公共投资。照顾者并非单纯的受助者，他们本身就是支撑家庭运作的重要力量。若支援不足，不单影响个人健康，也会增加医疗、院舍和家庭危机的整体社会成本。从这个角度看，政策方向便应由被动审批逐步转向主动识别与及早介入。制度的角色不应只是等待申请，而是要在照顾者走向崩溃之前，及早提供喘息空间、情绪支援和社会连结。

建立大数据与社区网络双轨机制

近年政府逐步提升行政数据的整合能力，透过房屋、福利和医疗等资料，识别高风险住户和脆弱群组。这种做法有其价值，因为它有助宏观掌握风险分布，亦能协助资源配置更有方向。

但照顾者风险有一个特点，就是高度动态，而且往往会在短时间内急剧恶化。一名原本勉强支撑的照顾者，可能因为一次跌倒、一次住院，甚至一次情绪崩溃，便迅速由尚可应付转为完全失守。这些变化未必能及时反映在行政数据之中。数据可以帮助政府看见轮廓，却未必能捕捉生活现场的细微变化。同样值得警惕的是，若精准过分依赖行政标签，也可能变成另一种排除机制。现实中，不少家庭并不完全符合某一类别的官方定义，却同样面对沉重照顾压力。若制度过分依赖既定门槛与分类，便很容易把真正处于危机边缘的人排除在外。

因此，照顾者支援的下一步，不应只是更精细的数据分析，而是建立一套大数据识别与社区前线接触并行的双轨机制。前者负责掌握全港及各区风险分布，后者则依靠熟悉社区的前线力量，及早辨认那些尚未进入正式名册但其实已经相当危急的个案。

这意味地区非政府机构、社区照顾服务、不同单位的社工，以至近年逐步成形的地区关爱队网络，都可以纳入更系统的社区守门人机制。政府亦可与大专及研究机构合作，设计一套简化而实用的照顾者脆弱程度评估工具，让前线人员在探访、接触和活动中作初步识别，并按风险程度转介和跟进。真正有效的制度，不是等危机发生后才回头检讨，而是能够在危机形成之前，建立预警与承接。

以弹性应急支援接住高危个案

即使及早找出高风险照顾者，若前线手上没有足够工具，识别本身也未必能转化成有效支援。这正是目前制度的另一个关键问题。

现时已经有暂托、日间照顾或紧急住宿服务，仍受制于轮候、审批程序与名额限制。对一名已接近崩溃的照顾者来说，制度若只能回答“先申请、再等候”，实际上往往已错过最需要介入的时刻。虽然本港目前已设有24小时照顾者支援专线，并提供个案跟进，但热线的转介机制最终仍须对接既有常规服务，往往难以即时绕过紧绌的宿位安排。危机不会按照行政时间表发生，制度却往往仍按行政节奏运作。

要改善这一点，我们需要思考在常规服务之外，建立较具弹性的地区应急支援机制。政府应在各区预留可快速启动的短期暂托资源，并试行前线授权思维，容许具经验的前线专业人员在一定规范下作出判断，为高危个案提供数天至一星期不等的紧急喘息安排。这类安排可以与区内安老服务、日间护理单位或相关照顾设施建立协作网络，作为常规制度之外的快速承接渠道。

这里的重点不是放弃监管，而是承认前线专业判断的价值。若制度要真正具备韧性，便不能只有划一标准，也要容许在清晰问责框架下保留必要的专业判断。否则，即使前线看见危机，体制也未必有能力即时接住个案。

照顾者支援也是城市规划问题

若再往前一步看，照顾者支援其实不只是社福政策问题，也与城市规划和社区设施配置密切相关。

近年政策讨论常提到非现金福利和公共资源投放，但公共资源的存在，不必然等同市民能够实际使用。对照顾者而言，最关键的往往不是一项资源在帐面上是否存在，而是它是否在可达距离之内、能否及时取得、周边有否配套支援。

香港过去不少新发展区和公共屋邨，在规划上往往先处理住屋供应，社福及照顾设施则相对滞后。结果是，居民虽然迁入了新屋邨，但社区支援网络却未及成形，照顾压力反而在入住初期集中浮现。这种先入住、后补配套的模式，对高风险家庭尤其不利。

因此，特区政府应主动修订《香港规划标准与准则》，未来的公共屋邨和大型新发展区，尤其是北部都会区等长远规划蓝图，应更早把照顾者支援空间直接纳入规划本身，成为法定基本标配设施。这些基础设施包含社区客厅、日间暂托服务、短期照顾服务，以及可供跨专业协作的服务据点。这些不应再被视为次要的附属设施，而应被理解为人口老化社会中的基本社区基建。若我们要认真回应照顾危机，便不能只在悲剧发生后增加个别服务名额，而要在城市设计层面，让支援网络与居民生活空间同步生成。

政策成效不能流于短期数字

报告收录了不少真人真事的文字个案，这些故事有助公众理解政策如何影响具体人生，也让政策论述不致停留于抽象数字。然而，若从政策研究的角度看，个案叙事与长期制度成效始终属于不同层次的证据。

一项服务满意度高、参与人数多，当然值得肯定，但这并不自动等于政策已有效减低结构性风险，也不代表家庭抗逆力已真正提升。若要判断政策是否能防止照顾者再次跌入危机，关键仍在于长期追踪。

因此，政府若要进一步提升照顾者政策的说服力与公信力，便应建立更有系统的长期评估机制与动态追踪机制。对曾接受重点扶助、紧急暂托或高风险跟进服务的家庭，应考虑进行三年至五年的中长期追踪，观察其在服务结束后数年内的生活变化，当中包括照顾者精神健康、家庭功能、就业稳定性、住屋状况，以及儿童和青少年的发展轨迹。

只有当政策能够提供这类较长时间跨度的实证数据，我们才较有基础判断，相关介入究竟只是暂时纾缓压力，还是真正提升了家庭的承受能力，进而减少了悲剧重演的风险。

精准扶贫要走向以人为本

《香港精准扶贫成果报告》值得重视之处，不只在于新增了多少措施，更在于它反映出香港政策思维的一种转向，那是由单靠收入界定需要，逐步走向较贴近真实处境的识别方式。这一步是必要的，也是正面的。

但若要把这种转向真正落实，便不能停留于概念层面。照顾者支援的下一步，不只是资源投放得更准，而是制度能否更早看见、更快回应、更有弹性地承接。从社区守门、前线授权、暂托支援，到规划预留空间与长期成效评估，这些都不只是技术细节，而是香港能否建立一个真正有效社会安全网的关键。

说到底，照顾者政策的核心，不节是福利分配问题，更是我们如何理解脆弱、风险与社会责任。若制度始终要等到家庭走到临界点才介入，悲剧便只会以不同形式重复出现。相反，若香港愿意把照顾者支援视为社区基建与公共治理的一部分，那么精准扶贫才有可能摆脱政策口号，走向有以人为本、也有能力防止悲剧的制度实践。

作者冯志豪教授是香港能仁专上学院协理副校长。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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