扬言自得｜杨志刚专栏

公务员事务局将于10月开始实行“优化”的公务员评核制度。新制度的指导原则是：公务员的工作表现评级，应合乎“极端者少、居中者多的自然且常态的评级分布模式”（亦即俗称的“钟型”分布模式）。该局并按此原则，为公务员表现的六级制，定下“指导性评级百分比分布”，获最高评级的不多于10%、最低评级的三级合计不少于10%。政策文件写明：“部门首长/职系首长须留意 ‘指导性评级分布’实乃常态，例外者须有充分理据支持。”

公务员评核“常态分布”的统计盲点

这制度本身的理据，值得商榷。

统计学上的“常态分布”概念，是适用于受大量自然及随机因素影响的现象，例如全港人口的身高、或智商，都会按照“极端者少、居中者多”的“常态”分布。但公务员的工作表现，绝非“自然而随机现象”，而是经过严格的招聘筛选、培训、上级督导、工作评核、经验提升、绩效管理、和赏罚制度下有系统、有目标地塑造出来的成果，绝非“随机现象”，故此没有理论或统计学依据，认为公务员工作表现应该以常态分布为预设模式。

除非，全体公务员是从全港适龄人口中随机抽样出来、并随机分派到不同岗位。这样，工作表现才有可能呈常态分布。但公务员事务局在政策文件却写明：“从统计学而言，对于具备一定规模的员工群组如个别的公务员职系来说，其成员的工作表现评级分布一般为极端者少、居中者多的分布模式。严重偏离此模式会引发对工作表现评核真实性的质疑。”

称职才是真正的“常态”

局方的假设站不住脚，因为公务员工作表现不是统计先决，而是管理结果。公务员绩效管理制度越成功，工作表现便越集中于高水平；管理失效，低表现者便越多。因此，工作表现本身就是管理制度要求改变的一项变数，而不是先决要服从局长大笔一挥的“拉Curve”曲线。

例如各职系公务员中，有不少是需大学学位才能入职的工种，如行政主任职级、政务职级、社工、教师等。亦有不少是专业职级，如政府医生、工程师。他们绝大部分毕业于“全球100强”大学，未入职前已是优秀。他们要从众多的合资格申请人中脱颖而出，例如行政主任职级，约180名申请人中只得一名获聘用；政务职级更是逾300名中挑一。过关斩将成为公务员后，需要持续接受监督、绩效管理、赏罚制度。他们绝大部分称职，才是“常态”。

强行“拉Curve”预设有人“必须不达标”

但在新制度下，公务员虽然合乎客观的“称职”要求，但在“拉 curve”前提下，最少10%（另加5%缓冲） 要被评级为四级或以下，被贴上需要“改善”的标签，并且接受暂停增薪点的惩处。不是因为他们不达标，而是因为这个制度预设了有人“必须不达标”。而这个预设，是基于“常态分布”的错误前设。

这样制度下，部门领导不论如何努力、整个团队不论如何士气高昂克尽职守，但年度评核却要与闲闲散散部门的团队服从同一个评级分布比例。这对公务员士气有何影响？

对于少部份失职失责的公务员，这个“拉curve”制度，同样不能解决问题。例如房屋局辖下的独立审查组（ICU）， 在宏福阁大火的聆讯中，被独立委员会代表律师于总结陈词中点名有“系统性和多方面”失职。ICU员工数目达330多名，等同小型的“处级”政府部门，居然可以出现“系统性和多方面”的严重失职。ICU团队中失职失责何止10%？ 常态分布作为前设目标，既可冤枉优秀团队，亦可淡化失效部门。

评核应以客观指标与外部校准为本

公务员评核制应提出的问题是：“这位公务员是否达标？”，而非“如何把公务员的评级分布，搞得合乎局长的拉Curve”。两者不能同时成为第一原则。

这亦解释为何其他先进经济体，包括香港师承的英国公务员制度，强调的不是要合乎预设的评级分布比例，而是按照客观指标，实事求是作出评核，然后“校准”。亦即按照不同职系的不同入职门槛和工作性质，设定相关的客观指标。

例如ICU的指标，与教师的指标、行政职级的指标等，自是不同。各部门按特定客观指标评核公务员的表现，然后引入政府外部的人才管理专家，根据不同部门的不同入职要求和管理素质等因素，来审视评级分布是否合理，是否需要调校。

全闭环管理体制导致固化思维盲区

公务员团队是香港行政主导的骨干。有效的评核制度，是完善公务员体制的基础。特首于2022年首份施政报告便提出要强化公务员赏罚制度。但评核失效，如何赏罚？直到今天，几经扰攘出来的“优化”评核制度，却逻辑混乱。

能出任公务员事务局长，是万中挑一的人才，为何如此尖端人才会混乱了评核制的逻辑？主要原因是香港“全闭环式”的管理体制。回归以来，由特首到所有司长和局长，都曾经由非公务员出任，以引入新思维。但公务员事务局是例外，局长永远是由公务员出任。另一例外，是其他局长若被免任，便须离职；公务员事务局长即使被免任，仍然保留D8公务员身份，政府须提供其他职位例如常秘。公务员事务局长，是最“冇有怕”的高官。

公务员事务局长应让体制外人才出任

此外，所有其他局长都与相应的业界保持紧密联系，听取体制外各方意见。公务员事务局除了薪俸事项外，没有其他事宜要与业界咨询。间中需要咨询的公务员叙用委员会，主席永远是由退休高级公务员出任。而真正主导公务员事务的权威，是《公务员事务规例》，厚厚的一大本是《保密文件》级别，连立法会议员亦未能得窥。故此公务员事务局，是“全闭环、内循环”的政策局，这决定了局长的思维模式。局长从未离开过这个系统，无法从外部视野审视这个系统。

香港公务员体制需要创新，以追贴新时代的需要。但公务员事务局的固化思维，令公务员评核制、责任制等基本优化措施都举步维艰，奢谈什么体制创新？公务员事务局长一职，最不应该由公务员出任，亦最需要引入新思维。香港作为国际人才集散高地，汇聚了不少人力资源专才，可以胜任此职，然后由熟悉公务员体制的常务秘书长辅助，自能交出特首和全港市民期盼的公务员体制创新。否则，公务员的士气、问责、和制度的公信力，都将会为这场“拉Curve”实验而付出代价。

作者杨志刚是香港浸会大学前协理副校长，中文大学前专业应用教授。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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