李颕彰律师专栏

7月28日，中国商务部发布《关于所谓“产能过剩”问题的中方立场》文件，值得国际社会认真研读。其重要性不仅在于回应一项具体经贸争议，更在于它触及当前全球经济秩序中一个更深层的问题：当新兴工业力量凭借技术进步、规模效益、效率提升和市场竞争取得优势时，既有强国究竟应当以规则和事实作出理性理解，还是以政治标签重新界定其成功。近年部分西方经济体频繁以“产能过剩”形容中国制造业的发展，表面上似是经济分析，当中不少看似关乎规则的忧虑，实际上却往往源于对竞争格局变化的不安。若脱离客观数据、法律程序和产业发展规律，只因中国产品具备成本、品质和供应能力上的优势，便将其视为市场威胁，这种论述本身便缺乏充分的理论支撑，也难以经得起严谨的经济与法律检验。

“产能过剩”问题在评价尺度

讨论产能问题，首先必须厘清相关概念。产能不是罪名，也不是天然具有负面含义的经济现象。任何现代工业的形成，都依靠长期资本投入、技术累积、人才培养、基建配套和市场预期。真正具有前瞻性的产业，不可能等到需求完全成熟后才开始建设，因为到了那一刻，技术窗口和市场机遇往往已经消失。铁路、汽车、航空、半导体、可再生能源和数字基建等产业，无不经历过生产能力先于即时需求形成的阶段。若同样的工业规律在西方被称为“战略布局”，在中国却被称为“产能过剩”，问题便不在于产能本身，而在于评价尺度出现明显选择性偏差。

更值得警惕的是，近年绝大部分西方论述把中国货物产量是否超出本国当前需求，作为判断是否存在“产能过剩”的核心标准。这种看法与国际贸易的基本逻辑南辕北辙。全球贸易之所以存在，正是因为不同国家在资源、技术、劳动力、管理经验和产业链配套方面各有优势，因而形成跨境分工与交换。如果一个国家只能按照本国需求规模安排生产，那么出口导向型产业便失去正当性，国际市场亦会被重新切割为封闭的国内市场集合。德国汽车、美国航空和科技产品、欧洲药品与高端消费品、能源出口国的石油和天然气，长期依赖海外需求，却从未因此被简单定性为制度性过剩。既然出口能力在传统工业强国身上被理解为“竞争力”，便没有理由在中国身上被任意改写为“风险”。

中国制造回应世界迫切需求

“贸易顺差”同样不能被简化为“产能过剩”的证据。顺差是一个复合结果，涉及储蓄率、投资结构、产业链位置、国际需求、汇率水平、消费偏好和全球供应格局等多重因素。它不能直接证明产品无人需要，更不能自动证明出口行为不公平。事实上，中国不少制造产品之所以受到国际市场接受，正因其回应了真实而迫切的全球需求。太阳能板、动力电池、电动汽车、机械设备及大量民生产品，对降低能源转型成本、改善基建能力、减轻通胀压力和提升消费者福利均有实际作用。若以限制进口作为回应，短期内或可保护少数既有企业，但长远而言，代价将由消费者、发展中国家及全球绿色转型共同承担。

从法律角度而言，“产能过剩”更不能成为单方面采取贸易限制措施的概括性理由。国际贸易规则对倾销、补贴及产业损害均设有程序和标准，相关判断必须建基于证据、调查、因果关系和程序公正。若某些经济体仅凭政治判断，便宣称他国“产能过剩”并据此加征关税或设置壁垒，实际上是以主观标签取代法律审查。这不但模糊合法贸易救济与保护主义之间的界线，更可能削弱国际经贸秩序最重要的基础，即规则应当普遍适用，而非按权力位置和竞争结果作出调整。

制造业竞争力源于市场检验

政府支持与产业政策的问题，也需要放在比较视野中审视。世界主要经济体长期在科研、基建、能源、农业、战略科技和产业升级方面提供公共支持。产业政策并非某一国家的例外实施，也不能因为它发生在中国，便被先入为主地认定为市场扭曲。真正需要判断的，是具体措施是否违反既有国际规则，而不是抽象地否定政府在经济发展中的作用。中国立场的合理之处，在于主张透过多边框架、客观证据和公平程序处理分歧，而不是接受以政治压力替代规则裁判。

若进一步观察中国制造业的竞争力来源，便会发现其并非单一政策因素所能解释。中国多年来在工程教育、科研投入、交通物流、港口设施、能源供应、熟练劳动力、供应链协同和生产管理方面持续累积，形成了完整而高效的产业生态。同时，中国国内市场规模庞大，竞争强度极高，企业必须在成本、品质、设计、技术和服务上不断改进，否则即会被市场淘汰。尤其在电动汽车、电池和新能源设备等行业，企业面对的是极具压力的本土竞争环境。能够在此环境中成长并走向国际市场，并非依靠温室保护，而是经过效率、创新和市场检验的结果。

西方国家不能无视公平竞争

将中国出口增长完全归因于内需不足，也是一种过度简化。中国仍是全球最具规模的消费市场之一，并处于城市更新、产业升级、能源转型、数字化改造和公共服务改善的持续进程中。需求并不只等同于短期零售消费，它也包括清洁能源投资、先进交通、医疗科技、智能制造、现代物流和公共基建等长期需要。对一个人口规模庞大、发展任务仍然繁重的大国而言，保持先进而充足的产业能力，不只是商业选择，也是维持经济韧性、供应稳定和长远发展安全的重要条件。

当前争议的深层危险，在于绝大部分西方国家似乎正把竞争本身转化为指控。若市场结果只有在有利于传统强国时才被承认，而当新兴经济体凭借效率、规模和技术取得优势时便被视为“异常”，所谓公平竞争便会失去实质内容。公平不应是冻结既有产业格局的工具，而应是让不同国家的企业在相同规则下，以品质、创新、成本和服务接受市场评判。全球经济秩序若要维持公信力，就不能把新的生产力中心排斥于正当发展之外。

莫以规则之名维护垄断

对广大发展中国家而言，中国制造能力具有更直接的现实意义。价格可负担的能源设备、交通工具、机械产品、通讯设备和基建投入，降低了现代化门槛，也增加了其在全球市场中的核心选择空间。若这些产品因抽象的“产能过剩”叙事而受到限制，结果未必是更公平的竞争，而可能是更高昂的发展成本、更缓慢的技术普及，以及更狭窄的工业化道路。这不符合全球共同发展的利益，也不符合开放型世界经济的方向。

因此，面对“产能过剩”之辩，真正负责任的态度不是以弹性概念制造对立，而是回到事实、规则和理性协商。世界需要开放市场，也需要公平纪律。需要防止不正当贸易行为，也需要尊重各国透过勤勉、投资和创新取得发展成果的权利。中国商务部这份文件的意义，正在于把一场被情绪和政治语言包围的讨论，重新拉回经济常识与法治轨道。在气候压力加剧、科技转型加快、发展差距仍然突出的今天，国际社会真正应当警惕的，不是有效率的生产能力，而是以公平之名限制发展、以规则之名维护垄断的倾向。

作者李颕彰是执业律师，暨南大学国际关系学院政治学博士候选人。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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