扬言自得｜何时问责？
港人对“问责”的执着，刻在骨子里。公职人员个人失德、失职，都要问责，包括前特首、前司局长、议员。纯粹因工作关系而问责而下台的局长，早年有叶刘淑仪、杨永强、曾德成等；近期有法官。唯独高级公务员例外，鲜有人因工作表现而被问责免职。“非问责制”的高级公务员，是香港“无需问责”的异类。他们何时才需问责？
问责不到底
市民难释怀
问责如不到底，会造成莫大伤痛。14年前导致39人死亡的南丫海难，因为“问责不到底”而使死者家属不断争取召开死因裁判庭，经历10多年奔走煎熬，直至去年才开庭。家人枉死、幸存者在悲痛中还要奔波煎熬10多年，是严重的第二次伤害。原因很朴素：问责如不到底，生者不能释怀，因为他们内心总是感到逝者未能安息。
大埔宏福苑大火使168人枉死。对涉事的公务员如何追责？如何让生者释怀、逝者安息？房屋局的独立审查组（ICU），被独立委员会点名直斥：“存在多方面和系统性的失职，导致灾难性的后果。”按政府架构，ICU直接隶属房屋局常任秘书长。ICU犯了灾难性的失职，负有直接监督责任的常秘如何问责，全港拭目以待。
问责局长制定政策，负政治责任。负责执行的常秘将政治决策转化为行政安排，并负上行政责任。以“垃圾征费”为例，政策目标获港人认同，在立法会近全票通过后，执行时却问题频出，两度押后、三年折腾，然后无限期搁置，却无人问责。又例如“公共交通安全带”，政策目标是保障乘客安全，获市民认同，但推行五天后便狼狈叫停，成为另一新政闹剧。两次都是政策原意利民，执行却扰民，全港齐折腾，但无人问责。唯一后果是局长出来尴尬叫停，负责执行的高层公务员却全程隐身，仿佛一切与他们无关。
特首雷声大
局长雨点小
政策烂尾，是政策方向错了，还是执行崩了？谁要为此问责？真正有效的“责任制”需要回答这些基本问题。特首李家超武将出身，问责意识鲜明。他早于去年6月，便以雷霆万钧的声势，提出要建立“高级公务员责任制”。五个月后，大埔宏福苑发生夺命火灾，他第一时间表明一定“追责到底”。
先有特首要设立问责制、后有大埔火灾使全港要求问责。这是“不要浪费这场危机”的教科书式范例，是公务员事务局局长大显身手、大刀阔斧强力提升公务员问责制度的历史机遇。特首原本要求的是“高级公务员”责任制，顾名思义，理应适用于全港约1,400 名“首长级公务员”，由入门级的D1至常秘级的D8。但局长却把责任制的覆盖面，由所有属于首长“职级”的官员，改为只是出任部门首长“职位”的官员。
这个毫不起眼的微调，实际是一刀砍掉九成覆盖面。因为全港1,400首长级公务员中，只有约10%出任“部门首长”的职位，包括各部门的“署 / 处长”和其副手。其余90%大部分在政策局工作，包括常任秘书长、副秘书长、首席助理秘书长等。他们属首长“职级”，但出任的并非“部门首长”的“职位”。
刑不上常秘
逾千人免责
然后局长在政策文件说：“常任秘书长非常少牵涉部门前线的日常管理，所以部门首长责任制里‘部门首长’的定义不包括常任秘书。”但“免疫”的不只是常秘，而是整个常秘团队，包括副秘书长和首席助理秘书长，他们同样并非“部门首长”，他们同样不涉及前线部门的“日常管理”，于是他们亦免疫于新的责任制。
新闻界和立法会议员林琳均有各尽其职，追问是否“刑不上常秘”。局长的回应含糊其词：“两级调查机制的调查对象涵盖有关的所有人员，如常任秘书长牵涉其中，也会包括在内。”但“可以被调查”与“属于责任制”是两回事。局长拒绝确认责任制包括常秘，并白纸黑字辩解：“公务员向来要为其工作绩效问责，所有公务员不论职级均按公务员工作表现管理机制处理。”
回顾特首去年要设立责任制时，局长就第一时间表示“责任制并非新事物”。局长说到做到。新的责任制，真正新增的只是出事之后的调查机制。至于如何问责，仍然是沿用旧一套的“公务员工作表现管理机制”。
元素三缺二
港英后遗症
一套完整的责任制，应包含三大范畴。第一：事先清楚界定责任，例如局长的政治问责和高级公务员的行政问责如何清楚厘定？不同职位高官的特定“责任清单”为何？第二：设立有效的监督系统，确保公务员尽职尽责。第三：出事后，有完整和透明的追责系统。
这三大范畴，“定责、督责、追责”环环相扣，才是完整的责任制。但局长制定的责任制，只处理了最后一环：事后追责的“两级调查机制”。
而这套“调查机制”亦回避了一项重要元素：透明和公开。以“南丫海难”为例，除了因触犯刑事法而被法庭判刑的官员外，其他失职而被纪律处分的公务员分别受到什么纪律惩处？是免职？降级？降薪？口头警告？政府一律拒绝透露。
近期的如政府物流署买错“冒牌水”事件。涉事的失职公务员，受到什么纪律惩处，公众同样一无所知。唯一知道的，是撤回颁发银紫荆星章给时任物流署署长陈嘉信。局长还要加上一句：“撤回勋章不是惩罚，而是撤回奖励。”多年来政府一直以“私隐”和“纪律惩处是公务员内部事宜”为理由，令公务员问责成为“黑箱作业”。
“纪律惩处是内部事宜”——这是港英政府遗留下来的荒谬借口。当时的高级公务员，大部分全是英国来的。他们设计的制度，就是自我保护。新时代的公务员问责，例如新加坡和澳大利亚的问责制，都是在“个人私隐”和“公开问责”之间取得平衡，在不公布涉事官员姓名下，尽量公开问责的资料，包括涉事人员的职级、如何失职失责、接受何种惩处等。亦即姓名可以保密，问责不能保密。国内的问责，则更为进取，直接公布被问责人员的姓名和相关资料。香港最新鲜出炉的问责制，竟然落后于其他地区已实行多年的问责制。
期望新局长
全覆盖问责
回到ICU的灾难式失责或“交通安全带”的行政问责，可以有不同境况。
情境一：常秘能力不逮，如换了一个“更打得”的常秘，火灾或不会发生，“安全带”制度或已妥善落实。这涉及常秘的能力问题。
情景二：常秘预判不到会出事，或常秘的下属蓄意隐瞒，令常秘不知真相。那引伸出来的问题就是：常秘获纳税人支付30多万元月薪另加福利，公众有合理预期常秘“身在其位，理应知道”，于是要问责。但若“真的不知，但理应知道”便需问责，那不断向责任链上方追责的终点在何？
情景三：常秘早已预判政策难以落实，但本着“局长要推便推”的心态，依足章程，做足风险管控，确保在执行过程自己不犯任何行政失误，所有行政安排有根有据。这是官僚体系典型的“行政自保”。有了这份自保，垃圾收费烂尾如要问责的，只能是局长。这涉及公务员文化。
全新的问责制，就目前公开的资讯来看，暂时无助我们解答以上及其它不同情景。因为问责制已被砍成调查机制。大埔火灾后，特首表明一定追责到底，相信任何责任人都难以避责，包括独立委员会没有点名但过去十年不作为而让“围标”坐大的竞争委员会。但一场大火的追责到底，不等同一套有效的问责制度。香港需要的，是特首起初提出的，包含“定责—督责—追责”的全覆盖式高级公务员责任制。这套制度，我们唯有期待将来有一位更有视野有担当的局长，为香港优秀的公务员队伍带来新时代的制度创新。
作者杨志刚是香港浸会大学前协理副校长，中文大学前专业应用教授。
文章仅属作者意见，不代表香港01立场。
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