冯志豪教授专栏

香港近年发生的多宗高危双老家庭突发事件，反映出社区安老支援体系在落实过程中，依然存在难以忽略的服务盲点。特区政府长久以来的安老服务政策方针，始终贯彻“居家安老为本，院舍照顾为后援”的核心理念。无可否认，对于身体机能尚算健全或中度缺损的长者而言，能够留在熟悉的社区与家庭环境中生活，无论在心理适应、尊严维护还是生活品质上，都是较理想的安老模式。这亦呼应国际间所强调的“居家安老”方向，即尽可能让长者在原有生活圈中持续生活，而不是在失去支撑后才被迫离开社区。

居家安老缺乏足够支援

然而，当我们将视线从理想的政策宣示，转向基层社区的真实生态时，现行社区安老支援体系能否真正支援那些脆弱的长者，以及减轻筋疲力竭的照顾者的重担，依然是无数家庭面对的现实疑问。

在现行体制下，长者可在居处接受社区支援和社区照顾服务，前者主要由长者地区中心及长者邻舍中心提供，负责身心发展活动、辅导及社区关怀。至于身体机能较为体弱、需要实质护理照顾的长者，则会使用社区照顾服务，包括长者日间护理中心、改善家居及社区照顾服务，以及综合家居照顾服务等项目。

然而，纵使政策名义上主张居家安老，这些常规社区照顾服务的轮候时间依然漫长，根据2026年1月31日的统计，体弱长者家居照顾服务和长者日间护理中心的轮候时间分别为15个月和5个月，过去许多体弱长者在等候期间，家人因无力承担持续而高强度的照顾者负荷，唯有被迫将长者送入质素参差的私营安老院。这种被动选择，无疑与政府推行居家安老的政策初衷背道而驰。

社区照顾券有券无服务

为了破解常规服务轮候时间过长的问题，政府已经在2023年将“长者社区照顾服务券计划”常规化，并在后续将服务券名额大幅扩充至16,000张，推动“钱跟人走”的资助模式。政府希望透过发放服务券，让经评估为中度或严重机能缺损的长者，能够灵活选择认可服务机构提供的日间护理或家居照顾服务。

然而，服务券名额的增加与常规化，并没有奇迹般完全解决居家安老的困境。前线实务反馈与申诉专员公署的调查报告一致显示，社区中依然存在相当比例“持券不用”或“持券难用”的困局。许多长者及家属在接获社区照顾服务券后，面对复杂的服务组合与收费架构感到茫然，甚至有独居长者因不擅操作网络资讯系统，在资讯极度不对称下被误导以共同付款形式购买非必要的服务。这种现象反映问题并不只是资助是否到位，更涉及制度工具是否真正以使用者为本。对不少高龄家庭而言，所谓“选择权”若建基于复杂程序、入息审查关口以及缺乏协助之上，实际上往往只是一种形式上的选择。

更深层的问题在于，服务券虽然赋予市民一定购买力，社区中的服务供给体系却未能同步跟上，形成严重的“有券无服务”困境。申诉专员公署调查指出，东区、黄大仙、沙田及元朗等六个区域的日间护理名额严重供不应求，偏远地区长者更面临无机构可选的窘境。同时，安老界正面临前线个人照顾员及护理人手极度短缺的危机，加上资助机构在营运成本与资助限制下，难以编配足够的专业复康与上门护理人手，导致许多机构被迫限制上门护理的时数、下饭次数或复康运动的节数。部分服务提供者在资源有限及成本考量下，甚至出现挑选身体条件较理想的使用者，或拒绝提供高营运成本服务的情况。这种现象反映出单靠市场化与货币化补助，若缺乏相应的社区基础建设与基层照顾人力培训，终究无法承接庞大的安老需求。

有券不想用申请作后备

与此同时，申诉专员公署数据亦揭示了长者“持券不用”背后的心理与制度运作现实。曾有超过两成持券人从未使用服务便退出计划，当中近九成人表示申请只是为了留作后备。

根据社会福利署现行安排，长者启用社区券后，其在中央轮候册上的申请会被改为“非活跃个案”，当日后有需要时可经社工调回“活跃个案”，并保留原本的申请日期与轮候位置。虽然这项安排确保了长者不会失去原有轮候资格，但在实际操作与社区传达中，许多长者及家属因对“非活跃个案”概念产生误解，担心一旦启用社区券会影响将来获编配传统资助服务的机会，或疑虑重新启动程序繁琐延误，因而选择手持社区券观望。这种资讯传递的断层，加上以同住家人入息审查带来的申请障碍，使这项资助工具难以发挥最大效益，最终让好意落空的制度在程序与资讯壁垒中消耗。

数量增加了服务跟不上

面对社区照顾券好意落空的制度内耗，特区政府绝不能仅仅停留在增加发券数量，而必须从行政简化、服务配对、空间供给、审查弹性及人手支援等维度进行深度优化。

首先，社会福利署应联同长者地区中心及关爱队开展主动式的解疑行动，由前线社工在进一步向长者及其家属清晰说明非活跃个案的运作细节，强调启用社区券绝不等于放弃传统轮候，且转回活跃个案时轮候时间得以累积，同时简化调回活跃个案的行政手续，消除长者的心理壁垒，甚至可以利用现时长者都喜欢观看抖音短视频的习惯，来进行政策阐释。

针对长者不会选与不敢选的难题，我们应该考虑援引现时的安老服务业“能力标准说明”设立专职的社区照顾领航员(Health and Care Navigator)，或优化现行社工的服务协议，为前线个案社工进行专职化授权与资源配套，让其能摆脱繁杂的个案行政量，真正发挥个案经理（Case Manager）的角色。透过根据长者的健康状况、居住环境及家庭经济能力，协助制定个人化照顾计划，全程陪同长者与服务提供者对接，防止长者因资讯弱势而被挑选或购买不适用服务。

在社区设施供给方面，当局必须加强寻找土地兴建房屋的决心，政府在2019-20年度《财政预算案》 中宣布，拨款200亿元购置约60个物业，用以设立超过130项社福设施，当中包括长者日间护理中心，可惜至今进度缓慢，因此政府可以考虑在东区、黄大仙、沙田及新界偏远地区等重灾区，利用公屋重建空间、旧区重建社区用地、政府物业甚至卖地计划，强制预留空间设立日间护理中心及家居照顾队办公室，并可透过直接向优质私营机构大批购买服务名额的方式，即时填补区域性的供给缺口。

专业化回应高龄化挑战

同时，针对因同住子女入息审查卡关或共同付款纠纷而无法用券的长者，社署应设立独立个案审查豁免机制，允许在家庭关系疏离或子女拒绝提供经济资料时，以长者个人经济状况作为审查基础，甚至提供特别津贴补贴其共同付款部分，确保脆弱长者不因家庭因素而被摒弃于安老安全网外。

最后，要解决有券无人做的困境，政府应将资源重点投向基层照顾员的培训与薪酬保障，透过建立认可的安老照顾员职业梯队，提升个人照顾员、保健员和护理保健师的专业地位、待遇和执业场所，吸引年轻人及本地妇女加入社区照顾队伍，并检讨认可服务机构的资助与报销结构，提高上门重度护理及偏远地区服务的补贴比率，诱发服务机构提供高成本但高需要的贴身护理服务。

居家安老不应只是一句漂亮的政策口号，更不应变相成为将安老责任转嫁予家庭的借口。每一个体弱长者的尊严晚年，每一个照顾者温和平静的日常生活，都是衡量一座城市文明程度与施政温度的核心指标。

面对不可逆转的高龄化浪潮，社会在推行新的社区安老政策时，必须更深入听取前线同工、社福机构及服务使用者的真实声音，避免药石乱投或资源错配。唯有将工具标准化、服务主动化、空间规划制度化，以及对照顾者的实质支援有机结合，我们才能真正筑起一道无死角的社区安老防线，让香港长者能够在熟悉的社区中，有尊严、有安全感地度过晚年，较完整地实现老有所养、老有所依的政策承诺。

作者冯志豪教授是香港能仁专上学院协理副校长。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

01专栏精选不同范畴专家，丰富公共舆论场域，鼓励更多维度思考。