作者：伍俊飞博士

《施政报告2025》是行政长官李家超在“十四五”收官与“十五五”谋篇之际提交的关键政策文件。这份报告以“拼经济、谋发展、惠民生”为主线，系统回应了社会诉求与智库建议，展现出前所未有的改革力度与战略清晰度。从高级公务员责任制的制度化、AI效能提升组的成立、内地企业出海专班的设立、北部都会区的加速推进，到放弃“明日大屿”填海和垃圾收费计划的务实调整，报告既体现了特区政府对民意的吸纳，更凸显了对香港长远发展的精准把握，是自1997年以来品质最高的施政纲领。

香港的核心优势在于“一国两制”下的双重属性：既是国际枢纽，又是国家战略支点。报告改变了以往对与内地融合发展持“犹抱琵琶半遮面”的模糊态度，明确支持香港搭上内地经济快速增长和内地企业“走出去”的顺风车，真正通过“双引擎”策略实现国际化和融入国家发展大局的整合与平衡。

平衡联通国际与融入国家

报告明确提出既要“引进来”也要“走出去”，把握内地企业出海机遇。这一转变基于对全球经贸格局的深刻洞察。根据世界贸易组织资料，2024年中国对外直接投资突破1万亿元人民币，内地企业出海需求激增。内地企业新一轮出海热必将给香港带来大量的资金、产业、就业机会和大规模的高水准人才流入，为香港经济再上层楼奠定重要基础。

报告有针对性地提出多领域改进措施。在金融领域，不仅推动港股人民币交易柜台纳入“股票通”，更计划建立离岸国债期货市场，扩大人民币融资管道。金管局与沙乌地阿拉伯公共投资基金合作设立10亿美元投资基金，助力企业开拓中东市场。这些措施使香港从传统的融资中心升级为全球资本配置平台。

在贸易领域，通过发展大宗商品交易中心（如大豆离岸现货市场）、构建“铁海陆江”立体联运体系，摆脱转口贸易的单一模式，向供应链管理枢纽转型。报告特别强调与广州期货交易所合作，参与国家大宗商品市场国际化进程。

在专业服务领域，成立“内地企业出海专班”，整合法律、会计、公关等行业资源，为内地企业提供跨境合规、品牌国际化等一站式服务。此举呼应了“一带一路”倡议对专业服务的需求，预计可创造数万个高附加值职位。

报告提出深度融入国家发展大局并积极安排落实。政府将粤港澳大湾区建设与“一带一路”倡议作为核心抓手，体现“国家所需、香港所长”的融合思维。报告强调了与内地机制对接突破。在“一国两制”框架下，报告提出优化“跨境征信互通”“深港数据验证平台”，并试点救护车跨境双向转运，这些民生领域的突破性安排，显著提升大湾区要素流动效率。据测算，资料互通可使企业贷款审批时间缩短50%。

报告强调与内地产业协同深化。河套合作区“一区两园”模式打破行政壁垒，允许北部都会区科研数据、生物样本跨境流动；新田科技城与周边地区科创产业定位和布局统筹发展，避免重复建设。报告更首次明确香港在商业航太、低空经济等国家战略性新兴产业中的角色。

报告强调民生互联创新。政府将扩大长者内地养老安排（如资助入住粤闽安老院）、优化跨境支付，使市民切身感受融合红利。这些措施有望缓解香港养老压力，同时带动大湾区服务业一体化。

这种以对海外和内地双向开放为特征的平衡策略，既避免了对国际市场的过度依赖，也防止了与内地融合中可能出现的“泛政治化”争议。报告明确提出“香港机遇大于挑战”，展现对自身定位的清醒认识。作为国内国际双循环的交汇点，香港无需在“国际化”与“内地化”之间二选一，而是可以通过制度创新把国际和内地资源熔为一炉，为我所用，从而实现协同增效的目标。

推进稳步求变与制度创新

报告摒弃香港特区政府以往的碎片化政策惯性，以问题为导向，在管治、经济、民生等领域推出系统化深度改革措施，尤其以公务员体制改革最具突破性。受到殖民时代的影响，香港公务员体系长期被诟病效率低下，监察措施力度严重不足，报告因此提出三项制度性改革，首先是部门首长责任制。政府计划通过《公务员叙用委员会条例》修订，将部门首长的管理责任系统化。独立调查小组的设立（可跨部门追责）打破以往“集体负责实则无人负责”的困局。

其次是AI赋能治理。“AI效能提升组”由政务司副司长牵头，优先改造市民接触面大的部门。例如，1823热线已通过AI减省三成处理时间，未来将推广至运输牌照审批、交通管理、医疗管理等领域。第三是绩效评核革新。政府将建立区分度更强的考核机制，结合奖惩制度（如降级、革职），改变“铁饭碗”思维。此举与内地的公务员聘任制改革相呼应，符合全球公共管理趋势。

在产业政策方面，特区政府力争实现从“自由放任”到“有为政府”的转变。报告突破传统“小政府”思维，主动培育新质生产力。首先是创建创科生态构建。通过“新型工业加速计划”（门槛从3亿港元降至1.5亿港元）、“场景招商”模式，引导社会资本投向生命健康、AI等领域，同时特区政府将积极推动AI公务和商务应用，在2026-27及 2027-28年度内陆续推出AI 旗舰专案。

其次是试点制度创新试点。低空经济“监管沙箱X”、北部都会区专属法律等举措，体现出“大胆闯、大胆试”精神。这些措施可降低企业合规成本，形成制度创新与技术突破氛围。再次是升级人才战略升级。优化“高才通”计划，推出“产学创科人才交流计划”，破解产业升级与人才错配矛盾。报告更首次将国际教育枢纽建设与产业发展直接挂钩，把每所资助专上院校的非本地生自费就学人数上限，由相当于本地学额数目的40%提高至50%。

在民生领域，特区政府力争实现从“普惠福利”到“精准施策”的转变。报告以“精准扶贫”思路重构社会福利体系，内容涉及住房、医疗和照顾弱势群体。政府计划优化住房阶梯政策，未来五年公营房屋供应增加80%，居屋绿白表比例调整至50:50，并推出“长者业主楼换楼计划”。这些措施既保障基层居住权，亦促进社会流动。政府将深化医疗改革，成立“引进创新药物及医疗器械办公室”，推动“1+”新药审批机制，使香港成为国际药物监管协作的桥梁。基层医疗署的设立，标志着从“治疗为主”向“预防为主”转变。政府将推动照顾者支援体系化，通过资料平台识别高风险家庭，结合关爱队与智慧科技提供针对性服务。政府预留每年5亿元的经常性开支，推出一系列措施加强支持照顾者，体现对弱势群体的人本关怀。

回归以来最大演进与突破

报告对香港的优劣势分析清醒而理性，既未夸大国际地位，亦未低估深层次矛盾，使政策设计贴合实际发展阶段。报告的鲜明特征之一是扬长避短，强调把优势最大化，巩固长板，规避短板。报告实际上承认了前几年香港股票市场流动性不足的问题，不仅通过新举措吸引全球投资者来港配置资产，巩固股票市场，还加速发展新增长点，建立国际黄金交易市场，推动金融科技和绿色可持续金融发展，更突出香港离岸人民币业务优势，增加离岸人民币市场的流动性和全球辐射能力。政府放弃成本高昂的“明日大屿”，转向发展边界清晰的北部都会区。此举可节省至少5000亿港元财政支出，使特区政府有了更多资源用于建设北部都会区和改善民生。

报告抓住社会痛点，精准施策，直面结构性问题。针对服务业占比过高的问题，报告提出“巩固金融、培育新兴”双轨策略，政府一方面致力于巩固金融、法律等传统优势产业，另一方面积极培育新兴产业，包括先进制造、生命健康科技、新能源、AI 与数据科学等，以创造更多优质就业机会，包括引入欧洲航空服务与飞机回收企业，带动航空产业链升级。针对社会高龄化，政府成立“社会高龄化对策工作组”，统筹银发经济与养老政策。2046年香港65岁以上人口将占36%，特区政府因此提前布局社区照顾服务券、院舍券等支援工具。

回顾回归以来的施政报告，梳理历届政府政策范式演变，我们更能肯定2025年报告的进步性。1997-2003年，特区政府侧重制度过渡。首任特首董建华提出“八万五建屋计划”，但受亚洲金融风暴冲击未能落实，反映早期政策对经济波动适应性不足。2004-2014年，特区政府主张自由市场主导。曾荫权时期强调“大市场、小政府”，虽巩固金融中心地位，但忽视产业多元化，埋下深层次矛盾。2015-2021年，特区政府转向民生优先转向。政府加大住房、福利投入，但公务员改革滞后，执行效能受限。2022年至今，特区政府积极重构治理体系。李家超上任后推行“执行型政府”模式，2025年报告将政治、经济、社会改革系统整合，标志香港治理进入新阶段。相较以往，本次施政报告的突破体现在改革深度、战略前瞻性和与内地发展的协同性，这为香港经济搭上内地经济增长的快车清除了障碍，提供了条件。

改革重在落实，也难在落实，所以特区政府务必要花大气力抓好改革督察工作，推动改革举措落地见效。只有以更大的决心和毅力抓好改革督察工作，让督察与改革如影随形、齐头并进，才能推动进一步香港深化改革事业不断取得新进展、实现新突破，将改革的美好蓝图转化为市民满意的美好现实。面向未来，施政报告内容的落实面临三大考验：

首先是执行韧性与来自特殊利益集团的阻力。公务员体制改革触及深层利益格局，需特首持续从战略和政治层面推动。特区政府可参考内地机构改革经验，设立“改革督查办公室”，建立跨部门监察机制，确保改革目标不落空。其次是资源协调难题。北部都会区发展需跨境协作、土地整合与巨额投资，需要积极争取中央和大湾区内地地方政府的支持，敢为人先，敢于尝试，敢于突破，探索创新开发模式。第三是外部环境变数。全球经贸摩擦可能造成从海外招商引资的复杂性，因此政府宜建立动态调整机制，如设立“经济安全跟踪团队”防范风险。当然，只要特区政府凝聚社会共识，以谦恭和务实的态度，通过公开宣讲、媒体传播、智库解读、政府答疑等方式，向广大市民讲清楚转型是经济更强大的必经过程，香港的改革就能得到市民理解和支持，避免出现不必要的误读和混乱。

2025年《施政报告》标志着香港治理范式的重要转变：从被动应对转向主动谋划，从局部修补转向系统性改革重构。其成功不仅在于政策创新，更在于凝聚了社会对“由治及兴”路径的共识。若特区政府能以“钉钉子精神”逐项落实各项指标——尤其是公务员体制改革与北部都会区建设——香港便有望在融入国家大局与提升国际竞争力的双轨上，真正实现习近平主席所寄望的“长期繁荣稳定”。这份报告，正是香港再出发的宣言书与路线图。东方之珠的明天，系于今日之改革决心与行动毅力。

作者伍俊飞博士是“紫荆党”总裁、政策研究院院长。

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