来稿作者：温凡

去年10月，中国共产党二十届四中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（简称《建议》），整体篇幅约两万字，国务院根据党中央建议编制的详细实施方案（共18篇、62章），于今年3月的十四届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（简称《纲要》），全文共计七万余字。

读懂规划逻辑

逻辑上而言，先有党中央的《建议》（约两万字），然后国务院根据《建议》精神编制《纲要》（约七万余字），最后经全国人大审议通过成为正式的国家规划。

此外，虽然纲要全文有七万余字，但后续仍然会在各个细分领域推出具体的规划，以“十四五”为例，“十四五”期间国家制定了一系列专项规划，例如《“十四五”国家资讯化规划》和《“十四五”数字经济发展规划》等。

《纲要》采用“正文+专栏”的形式，“正文”阐述发展方向和重点，“专栏”则列出政府履行职责领域的重大工程、专案和政策。这种形式很好地处理了原则性内容和具体抓手的关系，使规划的各项任务有了清晰的工作支撑。

学习专案抓手

就香港情况而言，一般而言香港政府公文鲜少采用专栏的形式表达具体的专案，但就笔者与相关规划部门的交流而言，专栏的部分反而是各级政府最为关注的要点，因为通常专栏就往往意味着具体的专案抓手。

以“十五五”规划为例，23个专栏可分为：经济社会发展主要指标（一个）、新质生产力发展（五个）、现代化基础设施体系（五个）、城乡融合发展（两个）、保障和改善民生（六个）、绿色低碳转型（三个）、重点领域安全保障（一个）。

例如专栏2中有关产业基础能力的部分，列出未来五年的重点发展的产业方向。

采用这种方式，一是简单明了，重大专案一目了然，方便后续各级政府执行；二是重点相对突出，纲举目张，结构上也方便后续专项规划扩充内容。

具体到规划内容上，笔者有以下几点观察：

一、从市场主体到社会主体

学习《纲要》，一个很重要的方式是对比。例如在“十四五”规划开篇的表述“引导规范市场主体行为”，而在“十五五”规划中，开篇表述变为“主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导规范社会主体行为”。

从“市场主体”到“社会主体”，虽是一词之差，背后却大有深意。市场主体通常而言是指经济领域的各类主体，而“十五五”规划将其扩大的社会主体，则蕴含着“十五五”规划包含社会发展的方方面面，是全面建设国家的蓝图，也体现了发展观念和治理历年的不断进步，体现了深刻的战略考量。

《纲要》的全名包括国民经济和社会发展，将规范主体升格为社会主体，体现了国家发展的战略，不仅依靠经济领域的市场主体，也包括为社会发展各个领域做贡献的主体。

二、机遇与风险并存

《纲要》中说“我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。”在之前的文件中曾经提及的“战略机遇期”，被“战略机遇与风险并存”所替代，充分表示了对于复杂国际环境和风险的认识。

但在风险与机遇并存的背景下，《纲要》也提到了“我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素”。也就是说，在困难的局面下，也要“增强信心”，拥有乱云飞渡仍从容的底气。

三、强调市场与政府的关系

在必须遵循的原则中，首次将“坚持有效市场和有为政府相结合。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，构建统一、开放、竞争、有序的市场体系，建设法治经济、信用经济，打造市场化法治化国际化一流营商环境，形成既‘放得活’又‘管得好’的经济秩序。”纳入其中，把政府与市场的关系明确为必须遵循的原则之一。

在以往的规划文件中，政府与市场的关系通常是在深化改革章节，作为具体的工作要求而提出的，例如“十四五”规划中提出“推动有效市场和有为政府更好结合”，但在“十五五”规划中，第一次将政府与市场的关系提高到了大原则的层面，体现了中央在顶层设计中对于处理好市场与政府关系的重视。

四、指标调整体现政策导向

与“十四五”规划相比，“十五五”的规划指标主要变化了以下三个项目：

1. 每千人拥有的医师数目标升级为每千人拥有的医师及护理人员数，说明中央已经充分考虑在应对老龄化挑战中，需要解决的护士人数不足问题。

2. 养老保险参保率指标升级为养老机构护理型床位占比。与1类似，设计直指“一老一小”等群众最关心的服务品质和可及性问题，体现了“投资于人”的鲜明导向。

3. 绿色生态指标升级为非化石能源占能源消费总量比重25%，在海湾石油危机的大背景下，更加体现了这一目标转变的前瞻性意义。

同时，在以下的项目上从个数指标转化为比率指标：每千人口拥有三岁以下婴幼儿托位数变为三岁以下婴幼儿入托率提高，实事求是地反应了从追求规模转向追求效果。

一般而言，在规划纲要中，发展的指标会分为“预期性”与“约束性”两类属性。此方面也值得香港借鉴。设计的初衷是将涉及到公众利益的政府的行为更多用约束性指标，市场主体的行为为主的则采取预期性指标，为实践留有一定的空间，也是处理市场与政府关系的一个创新性举措。

香港在落实行政主导的大背景下，也正在开展制定五年规划的讨论，坊间也不乏关于是否制定有关GDP增速等指标的讨论。有鉴于此，香港不妨借鉴国家的发展纲要，将相关的指标属性分为预期及约束两类，涉及行政主导、公众利益的可采用约束性指标（KPI），必须完成。涉及到全社会主体共同努力的，则可采取预期性指标，在实践中努力追求更高的成果。

作者温凡是香港国际金融学会副会长，香港新方向会计及金融服务业召集人。

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