来稿作者：夏建芳

作为国家战略，粤港澳大湾区通过自上而下的行政力量，在短短几年就取得惊人的成就：快速搭建起“香港｜澳门—深圳｜广州—珠三角七市”三层功能分工体系，实现基础设施的硬联通，政策框架的软对接，一举成为国家参与全球竞争的重要载体。然而，当区域协同的物理联通完成后，因制度差异、利益分割与市场逻辑冲突带来的深层阻碍，开始渐渐浮现。

2003年1月8日，广东省佛山市“撤市设区”，将禅城区与顺德、南海、三水、高明四个代管市（被改为区）拼装为现行佛山市，为佛山带来了统一规划的基础设施、跨区域的公共服务，从而跃居全国城市前茅。然而，在佛山市光芒四射的背后，被佛山收入囊中的“广东四小虎”顺德、南海“王气”黯然，五区居民隔阂难消。这一历经20多年、功过并存的整合案例，为今天粤港澳大湾区自上而下的行政整合提供了深刻的现实镜鉴。

粤港澳大湾区成型之速全球罕见

大湾区的“组装”本质，是国家通过行政手段打破行政边界与制度壁垒，将不同制度属性、功能定位的城市整合为区域共同体。行政组装使得区内规划硬件建设一日千里，大湾区雏形立竿见影。行政组装首先体现在顶层规划上，《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确11座城市的功能定位与发展分工；其次在行政统筹上，国家设立粤港澳大湾区建设领导小组，广东省及港澳特区建立联席会议机制，保障重大事项的跨域协调效率；再次在基础设施上，港珠澳大桥、广深港高铁、深中通道等国家级重大基建，快速立项快速建成。

基建成效之著，以港珠澳大桥为例，经大桥口岸进出境车辆，2023年326万辆次，2025年激增至680万辆次；广深港高铁香港段，2025年载客量逾3,000万人次。这些事实表明，行政力量在打通时空壁垒上效率惊人。在规则衔接方面，“跨境理财通”、“港车北上”、“粤车南下”等政策，已实质性降低要素流动成本。据统计，截至2025年末，“跨境理财通”试点累计金额超1,313亿元人民币（下同），惠及个人投资者超过17.79万人。

佛山历程：表面协同、暗中较劲

回望佛山得整合历程，短期成效同样显著。2002年整合前，佛山GDP约1,168亿元（当年价）；2025年，佛山GDP达1.315万亿元，增长近12倍，稳居全国地级市前列，一度荣登新一线城市之列。整合使佛山得以统一规划轨道交通，将市级医院与高校资源下沉到各区。顺德、南海经历调整后，2025年GDP仍分别位列全国百强区第1、第2位，这显示行政组装并非只有代价，在创造规模经济和统筹区域发展也有一定成效。

行政力量可以快速完成“硬件组装”与“政策搭建”，完成市场经济不可想像的物理高效对接，但从长期实践来看，过度依赖行政指令而忽视市场规律与利益平衡，则会放大城市间的利益博弈，其深层整合逻辑中隐藏的矛盾渐渐浮现，衍生“表面协同、暗中较劲”的整合困境。

佛山整合前，凭借民营经济活力，完整的产业体系和高度自主权，顺德、南海长期高踞全国百强县前列。整合后，佛山将禅城定为行政核心，顺德、南海定为产业功能区，并通过区划调整，将南海产业重镇罗村、南庄划归禅城，两区部分发展自主权受限。最终，顺德GDP从2002年占佛山比重约34%降至2023约31%；南海GDP从占佛山比重约30%降至约27%。两区GDP的绝对值大幅增长，但在佛山区域相对地位有所下降。

湾区隐忧：联通易，融合难

大湾区同样存在类似隐忧。行政规划将香港、深圳、广州定位为“核心引擎”，将佛山东莞等7市定位为“产业腹地”。这些普通城市在承接核心城市产业转移的同时，也面临高端要素被虹吸的现实。这种“中心—边缘”格局若缺乏利益反哺机制，普通城市便容易产生“被配套化”的抵触情绪。

佛山整合20多年，五区至今仍各自拥有独立的财政核算、审批权限与公共服务体系。同时，各区产业同质化竞争明显：家电、家具、陶瓷等产业在顺德、南海、禅城、高明都有布局。市级统筹的地铁、医院、学校等资源虽部分打通，但跨区通勤仍以私家车为主，“一城多芯”的“佛联邦”格局并未得到根本改观。

大湾区同样面临硬联通、软割裂的困境。行政规划划定了产业分工，但企业、资本、人才等要素仍受粤港澳三地法律与监管差异制约，自由流动程度远远不足以支撑大湾区的经济体量。

佛山禅城区作为行政中心，经济总量长期低于顺德、南海。2023年禅城GDP约2,400亿元，顺德超4,100亿元、南海超3,900亿元。弱中心难以统筹强区，市级规划执行力度不足，各区在招商引资、土地开发上相互竞争内耗显著。而即令强劲如顺德南海，也在竞争和内耗中落伍。2025年，当日同为“广东四小虎”之一的东莞，GDP为12,760.20亿元，佛山挟当日二虎顺德南海，加上禅城三水高明三个小弟，GDP为13,157.35亿元，仅压着东莞，这令当日几乎分别与东莞并驾齐驱的顺德南海，怎不唏嘘！

借鉴佛山：从行政拼装到有机融合

单一体制的佛山市，充其量为行政组装的入门版，20多年仍余波未了。“一国两制、三关税区”的大湾区城市，复杂程度是佛山市的几何级，必然一石激起千层浪：香港澳门是特别行政区，深圳是计划单列市与先行示范区，广州是广东省省会，东莞中山江门等7市为广东省辖下的普通地级市。在这种非对称格局下，行政主导资源配置时，国家级重大平台必定向核心城市倾斜；而普通城市为争取行政分配的优质项目，保证自身财政收入、就业稳定和政绩考核，不得不开展隐性的同质化竞争，最终加强内耗，将削弱整体协同效率。

行政区划的强制调整无法快速消解地域认同。佛山多项调查显示，顺德、南海居民对“佛山人”的身份认同度长期低于50%，对本土认同远高于城市整体认同。即令地域边远、经济实力最弱的高明区，2024年，当佛山市将承载记忆的“高明一中”改为“佛山高级中学”时，高明民意立时澎湃。大湾区涵盖港澳与内地不同的社会体系，文化、制度、生活习惯差异巨大。当行政力量推动整合无法配以社会融合时，可能最终貌合神离，得到了“身”，而得不到“心”。

佛山经验表明，强行削弱强区以平衡差距，只会引发长期抵触。大湾区应尊重香港、深圳、广州的核心优势，保证各城市比较优势，政策上鼓励跨城市产业链协同，不强制划定“配角”定位，以互补共赢代替强制分工。例如，现时东莞、惠州在电子信息产业链上，已与深圳形成深度嵌套，这种市场自发形成的分工，往往比行政划定的功能分区更和谐，更具生命力。

大湾区未来：从身合走向心合

但大湾区也不能简单地“弱化行政干预”，因为跨境制度壁垒如法律、金融、专业资格等，必须依靠行政力量破除。正确的逻辑是：行政负责“破墙”，统一标准、互认规则、基建联通；市场负责“填芯”，决定企业选址、资本流动、人才配置。此点可借鉴欧盟，其通过行政指令确立“相互承认原则”，但企业投资、就业流动由市场决定。大湾区在CEPA框架下，可以推出“负面清单+标准互认”具体清单，并设定可量化的时间表。

针对层级失衡，可建立跨城市财税分享与成本补偿制度。例如横向财政转移支付：由核心城市每年按比例划入“大湾区协同发展基金”，以支持周边城市公共服务与基础设施；产业合作园区实行税收分成：如借鉴深汕特别合作区模式，推广“飞出地统计、飞入地分成”或“五五分税”机制，将蛋糕切好；生态补偿机制：对为保护水源、林地而限制开发的城市，如惠州、肇庆部分地区，可由受益城市按用水量或碳排放指标进行货币补偿。

不追求一刀切的行政统一，而是先推动民生领域的一体化：教育上跨城学校联盟、医疗上医保异地结算全覆盖、公共交通一卡通行。在此基础上，鼓励民间文化交流、青年实习计划、城市品牌联合营销，逐步引导和培育“大湾区人”的认同感。

大湾区的行政组装式整合，是国家区域发展战略的重要实践。其对快速完成基础设施骨架、建立跨境协调框架、形成全球级经济规模有不可替代的推动作用；但行政组装有着难以解决的层面——无法仅凭行政指令消解利益博弈、抹平制度差异、重塑社会认同。

佛山20年的整合历程告诉我们：区域一体化的核心，从来不是行政空间的强行拼接，而是利益、市场与社会的内在融合。大湾区若要避免沦为放大版的“佛联邦”，必须在保持行政统筹优势的同时，引入市场活力、建立利益共同机制、推进渐进式社会融合，才可让大湾区从“行政拼装的外在整合”走向“内生共融的有机一体”，真正成长为世界级湾区。

作者夏建芳是粤港两地生存智慧的实践者、思想者和讲述者。

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