来稿作者：尹瑞麟

特首李家超锐意改变政府施政文化，即是将管治思路从传统的“程序导向”转为“结果导向”的“以结果为目标”或“绩效管理”文化。然而，大埔宏福苑火灾独立委员会首轮聆讯结果显示，多个直接和间接相关部门在防止起火及阻止火势蔓延的安排与监管，以至消防装置运作情况和楼宇维修工程监管制度等方面的漏洞，可见传统官僚问题严峻，而当局致力建立的“绩效管理”也尚存在一些有待整改的空间。

“绩效管理”存在整改空间

首先，是绩效指标与现实成果的落差，具体来说，是指“巡查次数”指标的多寡与“执法成效”关连的落差。聆讯披露，劳工处在火灾发生前曾对屋苑进行过17次巡查，虽然达成了巡查次数等传统绩效指标（KPI），但在居民多次反映工人吸烟及棚网防火问题时，部门仅发出“书面提醒”而未采取果断执法。这种“达标却无效”的现象，是否停留于“程序导向”而非真正的“结果导向”？

其次是提前“通风报信”漏洞。有证供指承建商疑似在政府部门巡查前接获消息，临时更换合规设备应付检查。这反映出监管制度可能沦为虚设，绩效数据背后存在缺失，未能达成确保公共安全的最终结果。

还有负责部门之间“推诿”和跨部门协调失灵，聆讯中消防处、劳工处及房屋局独立审查组等多个部门，被指在面对大型维修工程的火警隐患时，依然采取“这不属于我职责范围”态度。至今，委员会的聆讯工作虽仍然持续，但从上述初步资料看来，特区政府目前的“绩效管理”只能说是基础性，改进工作刻不容缓。

EBPM在先进国家的法律化和制度化

发端于1980年代欧美日等国家的“绩效管理”是被统称为“新公共行政管理（new public management）”其中一环，背景是这些国家当时在面对政府规模日益扩大，社会日趋多元化，对政府服务需求日增，以及财政困境的矛盾，有需要在公共行政寻求突破。随着“绩效管理”落实后经验的积累，其方法论和内涵本身不断被优化、更新迭代。此外，这些国家在实施“绩效管理”同时，不断探索其他“新公共行政管理”衍生举措，看来其中最值香港关注的是先进国家中，在其公共治理和理财方面引进的Evidence-based Policymaking（EBPM），可译为“证据基础决策”或“循证式政策制定”。

这政策制定模式主张政策的规划、执行与评估应基于严谨的数据、统计资讯及科学证据，而非仅依赖意识形态、直觉或基于个人经验或单一突发事件。简而言之，EBPM旨在透过“用实证和数据说话”来提高政策的可行性与效能；也就是说，绩效管理重视“有没有达成目标”，EBPM进一步关心“政策是否真的有效，以及为什么有效”。例如，政府为促就业可能成功办理许多职业训练课程，在绩效管理上看似表现良好；但EBPM还会进一步追问：这些课程是否真的提升就业率？失业问题是否因此改善？若没有实际效果，即使行政程序完成，也不代表政策成功。

2018年美国国会通过的 《证据导向决策基础法案》（Foundations for Evidence-Based Policymaking Act of 2018），是将此决策工具法律化和制度化的重要里程碑，该法案由时任总统特朗普于第一任期内的2019年1月正式签署。法案要求各联邦机构制定四年期的“学习议程”，确定政策制定中亟待解决的知识和关键问题；此外，各机构需制订年度计划，评估其项目的有效性，在编制方面，法案要求各联邦机构任命首席数据官，负责数据治理、确保数据质量，并促进数据在机构内外的共享与利用。

日本引入EBPM的时间点可以追溯至2010年代初开始零星出现，并在2017年安倍晋三出任首相期间制度化。在年内一次内阁会议通过的《经济财政运作与改革基本方针 2017》明确载入“推进 EBPM”的目标，主要目的在于因应人口减少导致的财政紧缩，希望透过数据与合理的科学证据来实现“明智支出”（wise spending，ワイズスペンディング），并将EBPM列入国家“行政事业评审”标准，提升政策效果。

今年2月的日本经济财政咨询会议上，高市早苗将目标进一步扩大为“EBPM+财政结构转型”，从过去的“粗放型预算管理”转变为“以效果为导向的科学财政管理”。换言之，经济政策重点并非仅着眼于财政方面的收缩，而是通过“负责任的、积极的财政政策”，在刺激成长的同时维持财政纪律，以及通过带动私人投资，应对在地产泡沫期间长期积压的低投资与经济停滞，直面日本在新科技发展与军事开支增加的挑战。

当前，日本产业经济和科技发展中，最为触目是包括Rapidus项目的2纳米半导体生产技术、人工智能，以及造船、航天技术改造等高生产力领域。总结来说，高市早苗的政策是在“强劲的经济扩张需求”与“沉重的债务现状”之间寻找平衡，试图透过有针对性的产业与民生支出来实现长期增长。为此，EBPM被视为可提供一套可审计、可评估的战略系统。

EBPM与绩效管理的互补性

理论而言，EBPM之所以被视为对绩效管理的互补，主要是因为它针对了传统绩效管理的局限。绩效管理比较偏向行政执行层面，而EBPM则更重视政策的实际效果。不少事例显示，绩效管理在落实时容易演变成自上而下的“经验式”目标设定，在监测与评估时亦往往侧重于“数字达标”。相对地，EBPM有助对问题实施的“原因洞察”，补足了绩效管理中容易出现的“决策逻辑”缺失。

日本经济产业研究所最近一篇为推广大众对EBPM认识的文章指出，EBPM并非方法论，归根结底是一种治理取态，要求严格验证各项政策是否具有实质影响。因此，需要改变的，不仅是“以结果为目标”，还应致力落实以实证为基础的“管治”及“决策”文化。

EBPM对于香港看来亦同具现实意义。除了上述大埔宏福苑火灾聆讯结果外，还有可引以为鉴的是在疫情期间推出的“中小企百分百担保特惠贷款”，和具争议性的将二元乘坐公共车辆优惠合资格人士年龄仓促下调。际此，耗资庞大的北都开发和对包括人工智能、半导体、先进生产技术在内等众多创科项目的开展正如火如荼，这些受各方关注的项目可否成为EBPM在港率先应用的突破口？在政策制定阶段，用数据和严谨逻辑增加市民对项目的信心与认同。

作者尹瑞麟退休前长期供职国际政府组织、国际会计师事务所。

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