来稿作者：梁名峰博士、陈炜婷

港府多项扶贫政策颇有成效。但是，当扶贫焦点仅聚焦于特定群体时，政策会否陷入“见树不见林”的盲点？单纯强调“资源投入”与“产出”，在多大程度上能真正转化为“成效”——即实质减少贫穷人口或纾缓其生活压力？当特定项目的 KPI 宣告达成，那些未有参加项目的贫穷人口情况如何？“计划达标”又是否等同于“协助脱贫”？笔者观察到，当前社会讨论往往因缺乏对“贫穷概念”的基础理解而流于失焦。故此，本文尝试厘清相关概念，并为扶贫政策的讨论提供更具方向性的分析框架。

为何金钱是量度香港贫穷问题的核心指标？

香港政府自2021年起停发《香港贫穷情况报告》，直指旧有“相对收入”贫穷线过於单一，改以“精准扶贫”取代。早前发表的《香港精准扶贫成果报告》（简称《报告》），便详列了四大普惠政策的资源投放，以及住户平均每月获得的社会资源价值，同时公布了各项精准扶贫项目的绩效指标（KPI）、受惠人次及成功个案。从微观视角来看，“社区客厅”、“课后托管”及“共创明‘Teen’计划”等项目，确实为有参与项目的目标基层家庭提供了贴身的社区支援，政府和前线社福同工的付出与用心，均值得肯定。然而，若要进一步探讨如何提升“精准扶贫”的整体成效，便有必要从社会影响力评估的角度加以审视。

要探讨精准扶贫政策会否出现“见树不见林”的问题，首先必须回到最基本的观察方法——先看清“森林”，再理解当中的每一棵“树木”。在社会政策讨论中，大众耳熟能详的有“绝对贫穷”、“相对贫穷”及“多维度贫穷”等概念（限于篇幅，此处不作详述，但其核心均在于反映资源不足与分配不均的状况）。人们常说贫穷是多元的，但更准确地说，多元的是贫穷的成因及其所带来的影响，而非贫穷本身的定义。在香港这种商品化与市场化程度极高的经济体中，基本生活资源绝大部分透过市场机制配置。这反映出一个关键现实：无论采用哪种贫穷定义，在本地语境下，最终都难以脱离“金钱”这一核心因素。

在香港，“有钱的人不会穷”在很大程度上反映了一种现实观察。货币具备高度流动性与交换能力，只要拥有稳定而充足的经济收入，在撇除健康状况等非经济因素后，个体便能取得足够资源，从而大幅降低多数形式的生活匮乏与社会排斥。因此，金钱不仅是一项统计指标，更是连结各种生活条件的关键媒介，也是理解及量度不同贫穷面向（无论其成因或影响）的核心变项。过去政府及坊间常以部分长者“低收入、但有资产（如自住物业或储蓄）”为由，认识流动收入指标已经失效。然而，早前已有社福机构的研究指出，采用“资产年金化”的方法，将资产或储蓄折算为每月虚拟现金流，便能在很大程度上解决有关疑虑。

厘清“经济贫穷”与“社会需要”

最新发表的《报告》尝试从多维度剖析弱势群体的处境，大量纳入心理健康、社交联系及生活质素等非货币因素，以回应独居长者、基层精神健康等切实社会需要。这固然体现政策对民生痛点的关切，但资源配置与政策分类上，必须明确区隔“经济贫穷”与“社会需要”这两个本质不同的概念。

贫穷人士自然存在社会需要，但有社会需要的人却未必等同于贫穷。以“独居长者”为例，其核心困境往往在于社交孤立、情绪疏离及社区照顾不足，这在本质上属于安老服务及长者福利范畴，而非纯粹的经济贫穷问题。单纯依赖扶贫系统的资源再分配，难以根本解决长者独居所衍生的结构性社会问题。

将性质各异的社会问题一律“扶贫化”，看似全面关顾，但实则有机会令讨论失焦。在长远的财政规划与政策成效评估中，却容易导致专项扶贫工具功能泛化与超载，最终稀释公共资源，削弱对真正经济极度匮乏群体的定向支援。

真实社会投资回报应更加明晰

最新《报告》详列公屋、公营医疗及免费教育等普惠性社会服务的投入。然而，普惠性社会服务的本质属于现代社会的基本公共产品，其宏观目标在于保障全体市民的基本权利及促进社会流动，而并非专为贫穷人口而设的定向再分配政策。若将整个福利体制的基建投入，与专项扶贫项目的实际边际贡献混为一谈，便容易在政策评估上出现“重叠计算”的问题，难以准确衡量个别项目的真实社会投资回报。

同样地，当前关于“多维度贫穷”的讨论，亦有需要厘清其背后的因果关系：经济资源的匮乏是“因”，而居住环境恶劣（如㓥房）、身心健康受损以及社会流动机会受限，则往往是“果”。若政策将这些“衍生后果”直接等同于问题本身，扶贫资源便容易集中于后果层面的改善，例如提供短期空间支援或各类活动，而忽略对经济资源分配的根本问题。这类措施固然能为基层带来生活上的边际改善，但若要达致实质脱贫，公共政策仍需回到核心问题——基层家庭的可支配收入是否得到持续而实质的提升。

未来政策评估框架应从两方面提升

若从社会影响力评估的专业视角审视，现行《报告》为衡量扶贫项目的微观成效提供了重要的数据起点。在此基础上，未来的政策优化与评估框架，可在以下两个维度进一步提升：

第一，在微观的“生活改善”指标上，逐步建立与宏观“脱贫成效”的衔接机制。 《报告》反映了专项扶贫项目在改善基层生活质素上的即时成效，例如有高达七成（70%）的参与者在问卷中表示在心情、社交或心理压力上“获得了正向改变”。在政策科学中，这些主观感官的提升属于积极的阶段性成果。然而，未来的政策探讨若能进一步延伸，研究如何将这些正向的心态转变与技能提升，转化为协助基层跨越经济限制、实现长期实质脱贫的动力，将能使微观项目的绩效指标与宏观的减贫目标更具备结构性的逻辑关连。

第二，在追踪既有受惠个案的同时，进一步扩展对潜在群体的数据全景监测。 《报告》以质性个案的形式，细致地呈现了部分参与者的成功经验与高满意度，这对了解前线服务的实际运作具有参考价值。而从宏观立场出发，未来的数据搜集若能与全港性的基层流动收入数据进行横向对照，将有助于主动识别出那些“尚未参加、或因制度与客观限制未能触及”的潜在群体状况。这种“专案数据”与“全景监测”的互补，是协助政府将政策雷达精准覆盖至每一个边缘角落的关键所在。

简而言之，上述两项建议旨在为精准扶贫政策的未来发展提供技术参考，期望在“深度”上（从生活改善深化至实质脱贫）与“广度”上（从特定受惠群体扩展至全景数据监测）精益求精，推动本港扶贫工作走向更科学化、结构化的新阶段。

防范“个别树木”盲点

现行精准扶贫策略高效地聚焦于“长者、单亲、㓥房户”三大目标群体，这在政策推行初期确实能快速回应社会最具共识的关注问题。然而，从长远规划来看，三大群组的确立与未来的动态调整机制，若能进一步交代一套更为严谨、客观的数据推导与筛选框架，将有助于社会各界更清晰地理解政策的科学定位。

在公共政策的制定中，指标的核心功能在于客观、全景式地“界定问题”。若能将特定群体的“定向精准扶贫”，与全港宏观贫穷结构、动态与分布（森林）的全面掌握有机结合，将能更有效地避免技术上的覆盖盲区。当前的精准定向固然能为三大群体提供高密度的资源投放，但从整体社会关怀的广度出发，如何让其他同样面对沉重经济压力的群体（如在职贫穷的无子女家庭、非㓥房的基层残疾人士、跨代同堂的边缘户），在统一、透明的数据框架下获得同等密度的政策关注，是精准扶贫走向下一阶段精致化发展的重要课题。

此外，关于相对贫穷线在数学上“因随中位数变动而永远存在”，进而认为其政策意义有限的观点，亦可以多加讨论和在贫穷线下追加分析（在贫穷线下找出不同群组）。相对贫穷线（如住户入息中位数的50%）其核心价值在于量度社会的不平等程度与相对剥夺感。参照其他发达经济体，透过有效的资源再分配与基层就业支援，处于中位数50%以下的人口比例（贫穷率）和贫穷差距是完全可以实现实质缩减与改善的。

政策应见木又见林

在讨论贫穷问题时，首先需要厘清“贫穷是什么”，如此才能为扶贫政策、计划与项目建立清晰的方向。以贫穷线配合精准扶贫策略，确实有助同时掌握整体贫穷状况（“森林”）与不同群体的具体需要（“树木”），从而提升政策的完整性与针对性。

需要强调的是，贫穷线本身只是量度工具，而非政策目标；不同量度方法亦各有其作用与限制。在现行精准扶贫框架下，若能在既有群组划分（如年龄、家庭状况及居住条件）以外，进一步结合性别、族裔、身体状况及就业情况等社会分层因素，并在各类群组中清楚区分“经济匮乏”与其他“社会需要”，将更有助针对性地制定政策。

唯有同时看见“森林”与“树木”，香港的扶贫政策才能既不失焦于整体贫穷状况，亦能回应不同群体的实际需要，从而更有效提升整体扶贫工作的成效。

作者梁名峰是社会学哲学博士，从事政策研究及社会影响力评估工作多年；作者陈炜婷是致力社会影响力评估的民间研究员。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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