来稿作者：彭意婷

近年，政府多次强调要提升“治理效能”，并推出首份五年规划，社会亦被呼吁以理性态度看待各项改革。这些目标的实现，离不开一个基本条件：充足、可信的公共数据。没有数据，就无从准确掌握民情；没有准确的民情判断，政策针对性便无从谈起；没有针对性，治理效能就只能停留在口号层次。然而，最近《南华早报》报道，选举事务处以“没有运作上的需要”为由，停止编制同比龄及性别划分的投票率统计。这个决定，与政府自己设定的施政目标自相矛盾。一方面要提升治理效能、鼓励理性讨论，另一方面却在收窄理性讨论所必需的数据基础，政府在不断削弱自己可以用来实现政策目标的工具。

停制分龄投票率　等如自废治理武功

五年规划要成为管治蓝图，前提是能够准确诊断社会现状、精准锁定政策目标。当分龄投票率这类数据不再向社会公开，政策制定者与公众之间便出现资讯断层。外界无法判断投票率下滑究竟集中在哪个年龄层、哪些社群，也无法追踪制度变动前后的参与变化，任何分析和建议都只能依靠零散印象，五年规划中各项针对青年、针对地区、针对特定群体的政策构想，便失去实证基础。

提出相关批评的不只是传统意义上的公民社会人士，全国港澳研究会顾问刘兆佳也向《南华早报》指出，掌握分龄投票率有助深入研究选民行为，包括市民对政府及社会状况是否满意。这说明，有关数据在学者眼中是理解施政效果的重要入口，而非可有可无的“花边统计”。政府若放弃这项工具，便等于在五年规划的制定和评估过程中自废武功，所谓“对症下药”的治理自然难以实现。

香港缺乏档案法　谈何对接国家？

这种窘境的根源，在于香港长期缺乏制度约束，形成了一个尴尬的局面。政府一方面以“对接国家发展”作为政策口号，另一方面在档案和资讯法制上却远远落后于内地。

内地早在80年代已订立《中华人民共和国档案法》，并于2020年全面修订，明确规管档案建立、移交、开放利用和法律责任。反观香港，至今仍欠缺一条具法律约束力的《档案法》，也没有资讯自由法，公众索取政府资料主要依靠行政性的《公开资料守则》。该守则声称“尽量提供资料”，但本身不是法例，没有独立监管机关或法律责任，既不要求部门编制新的资料，也不强制维持过往例行公布的统计，只规定提供“已持有”的资料。

在今次事件中，申诉专员公署回复媒体查询时的说法，恰好印证了这一制度漏洞。公署表示选举事务处“并无不当”，理由是《公开资料守则》并无规定必须继续编制一向有提供的统计，更强调“每宗个案须按其本身情况处理，不适宜与过往个案作直接比较”。这个回应清楚说明，部门可以轻易透过“不再编制”避开披露压力，现行制度对此无能为力。法律改革委员会早已指出，欠缺档案法不利保存具长期价值的纪录，也削弱公共监察的制度基础。如果政府希望在“对接国家发展”上展现实际行动而非口号，档案法制改革正是其中一个可以立即着手的具体项目。

管治威信在资料失踪中流失

制度漏洞让数据一步步从公众视野消失，而这已不是单一事件，正逐渐侵蚀政府的管治威信。

停止编制分龄投票率，是一个值得社会追问的决定。同比龄与性别分拆的投票率，能够揭示政治认同与世代交替的实况：哪些群体正在撤出制度，哪些群体仍然愿意投入，这些都不是凭印象就能回答的问题。当整体投票率由过往逾半跌至三成左右、青年投票率更由五六成大幅下滑至个位数，社会理应要求更细致的分拆数据，去追问抽离感从何而来、制度调整究竟触动了什么。然而，当局偏偏选择在此时停止编制，并以“不再有需要”作为解释。当诊断问题的工具在问题最严重的时刻被收起，外界只会得出一个印象，政府不希望这些数字继续成为公共讨论的依据。这种印象本身，就足以打击管治威信。

更值得警惕的是，这并非单一事件。申诉专员公署在缺乏充分交代下，下架2023年4月之前的调查报告和年报，市民现须预约亲身查阅，不便程度大增。区议员的工作报告同样只准亲身到民政处或秘书处登记查阅、付费影印，不设网上公开。一宗宗看似技术安排的决定，累积起来便形成一个令政府尴尬的格局，因涉及监察和治理的关键资料，正被系统性地移出公众视野。对于一个强调“提升治理效能”的政府而言，这种走向显然不利。

三大恶果削弱政府施政基础

这种倾向若持续下去，将从三个层面反过来削弱政府的施政基础。

第一，公共讨论失去共同事实基础，社会分歧更难修补。选举分拆投票率、申诉报告、区议员工作报告等，本是不同立场者都可以引用的基础数据资料。当这些数据资料被抽走，公共讨论便容易滑向情绪化，支持者与批评者各自凭感觉叙事，立场取代证据，猜忌和阴谋论填补数据留下的空白。政府一直呼吁社会理性讨论，但理性讨论的前提正是充足的背景资料。资料愈少，理性空间愈窄，社会分歧只会更难弥合。

第二，政策建议质素降低，政府可用方案更少。良好的政策不能单靠感觉，而需要具体数据作为支撑。当各种数据资料愈来愈难取得，公民团体、专业界别和学者在为五年规划、施政报告提出建议时，只能退回宏观口号和主观感受，无法就特定群组或制度环节提出具体、实证性的修正方案。这意味着政府收到的外界意见质量下降，可用政策选项也随之减少，受损的终究是决策质素。

第三，社会信任持续流失，管治成本不断上升。资讯不透明会令公众更难分辨政府究竟是“有心改善”还是“刻意隐藏”。当关键统计消失、监察报告下架，即使官员强调“结果并无问题”，市民也难以凭空接受。长此下去，“信与不信”将取代建基于数据的理性判断。信任一旦流失，任何政策推动都将面对更高的社会阻力，管治成本必然持续上升。这对于一个希望“提升治理效能”的政府而言，是最不乐见的局面。

数据开放应成五年规划突破口

从香港整体竞争力看，资讯环境也是城市能否吸引人才、投资和研究的重要因素。真正具竞争力的城市，不是资讯上层层加锁，而是愿意让证据存在、让社会看见。上述矛盾并非无解，关键在于政府能否把数据开放重新定义为实现自身目标的工具，而非负担。具体而言，三项措施可纳入五年规划，成为可展示的政绩。

第一，为选举及治理统计订立“不可随意停编”的公开原则。对于历来例行公布的统计，除非有清楚、可被公开检视的理由，并经适当咨询和立法会汇报，否则不应停止编制或下架。任何停编改动须公开方法学理由和影响评估。这能直接向社会传递政府重视透明度的讯号，有助修补当前的信任缺口。

第二，将数据开放、循证治理和资讯制度改革正式纳入五年规划。规划中应明确列出提升公共数据透明度、改善资料可得性的具体措施，并订下清晰时间表和指标。这既是对“提升治理效能”的具体回应，也让五年规划在公众眼中更有实质内容，而非仅仅是一份愿景文件。

第三，从根本上解决制度缺位，把拖延多年的《档案法》及相关资讯法制立法重新提上日程。这一步最具制度意义，也最能展示香港在“对接国家发展”上的实际行动。若能在规划中提出立法时间表，订明各部门有义务建立和保存完整纪录，规管销毁与下架程序，并引入独立监督机制，不仅能为公共监察提供长远保障，更能成为政府五年任期内一项具历史意义的制度建设。

归根结柢，提升治理效能、对接国家发展、推出五年规划，都是政府自己设定的目标。这些目标能否实现，很大程度上取决于政府是否拥有足够的数据工具和社会信任。把数据藏起来，短期或可减少尴尬提问，长远却会令施政更加吃力；把数据放出来，短期或要面对更多质疑，长远却能换来更坚实的治理基础和更低的管治成本。如果香港希望在未来五年以理性和专业走出一条路，第一步，正是停止把数据视为负担，把资讯开放和档案立法重新放回公共政策的中心。

作者彭意婷是新思维副秘书长，青年组织“灯芯”创办人。

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