来稿作者：杨华勇

7月14日，美国总统特朗普曾于六年前签署的第13936号《香港正常化总统行政令》正式到期。这一次，白宫没有例行续期——美国不再延续针对香港问题发布的“国家紧急状态”，这份行政令也随之终止。7月17日，中国商务部新闻发言人正式回应，对美方的这一举动表示赞赏，并指出这是落实中美经贸磋商共识的重要一步。同一天，香港特区政府发言人也表态，对美方涉港政策向积极方向调整表示肯定。

美国“以港遏华”策略退场

表面上看，这似乎是一次技术性到期的处理；但若放回六年来的中美博弈脉络去看，它更像一块被悄悄撤下的多米诺骨牌——其连锁反应，远比“一份文件失效”复杂得多。

六年零一个月的“紧急状态”，到底“紧急”了什么？要理解这次终止的份量，必须先回到2020年7月14日那天。当天，时任美国总统特朗普同时签署了《香港自治法案》和第13936号《香港正常化总统行政令》，以所谓“香港局势对美国国家安全、外交政策和经济构成非同寻常和特别的威胁”为由，宣布进入国家紧急状态。这份行政令援引的是《国际紧急经济权力法》，也是美国此后一系列涉港制裁的“法律根基”。

根据行政令，美国取消了香港在经济、旅行、移民、出口管制等方面长期享有的、区别于中国内地的“特殊待遇”，具体包括：香港特区护照持有者的优惠待遇；终止对香港的国防产品出口许可；暂停美港之间移交逃犯和被判刑人员的协议；中止香港执法人员与美方的训练计划；暂停双方在空间与地球测绘方面的合作；终止富布莱特学者交流专案；重新安排香港难民入境名额；授权对中方及港方官员实施资产冻结、入境禁令等制裁。

行政令发布之后，数十位中国内地和香港特区的高级官员被列入制裁名单。拜登政府上台后延续了这一路线，每年例行延长国家紧急状态，涉港制裁措施也随之延续。换句话说，过去六年里，香港所承受的每一轮来自华盛顿的压力，几乎都可以追溯到这份行政令。它的存在，是美方“以港遏华”整套政策组合拳的总开关。

马德里磋商下的减压信号

需要冷静看待的是，行政令的终止，并不等于所有涉港制裁一夜之间烟消云散。美方官员近期也表示，该行政令“在其他方面仍然有效”，且“香港已不再拥有足够的自治权，因此美国已没有理由将香港与中华人民共和国区别对待”。这意味着，美国国务院2026年中发表的《香港政策法报告》中“香港没有足够自治”的表述，以及其对香港享有“特殊地位”的质疑，仍可能在其他法律框架下延续。

但即便如此，这次终止的意义依然不可低估。原因在于三点。

其一，法律根基被拔除。​过去六年涉港制裁的“根”是第13936号《香港正常化总统行政令》。行政令终止后，若美方想继续施加新的涉港制裁，就需要重新寻找法律依据或重新签署行政令，政治成本和操作难度都显著上升。

其二，中美经贸磋商共识落地。​ 商务部在回应中明确提到，美方是在“中美马德里经贸磋商”中作出的承诺，近期才向中方确认不再延续。这意味着涉港议题已经部分进入中美经贸磋商的议程，成为双方可以谈判、可以交换的筹码。这种“议题化”的处理方式，本身就是关系缓和的信号。

其三，中方对此给予正面回馈。​商务部发言人用了“赞赏”一词，并明确表示“维护香港繁荣稳定符合中美共同利益。美方政策向积极方向调整，也符合国际社会的普遍期待”。中方同时提出希望美方“恢复并加强与香港特区的正常经贸往来”，为下一步谈判留下了明确议题。

香港还能享有“特殊待遇”吗？

不过，对香港来说，真正的痛点是：被抽走的特殊待遇还能回来吗？这才是问题的关键。要回答这个问题，就应该回过头来看：过去六年，香港失去的到底是什么？

按1992年《美国香港政策法》，美国给予香港一系列区别于中国内地的特殊待遇，主要包括单独关税区地位、承认香港原产地证书、对港出口管制归入较少限制的B组（中国内地归入D组）、金融领域的美元—港元自由兑换安排、航空服务协定、富布莱特交流项目、护照免签等。2020年起，美国逐步取消了其中大部分贸易与出口管制方面的优待，包括暂停出口许可证豁免、终止国防设备出口许可、评估差别待遇等。

这些措施对香港的实际冲击，外界一直存在争议。多位学者当时的测算显示：2018至2019年，港产商品输美规模每年仅约36.5亿港币（约4.7亿美元），受加税影响的货物实际只有约3.2亿美元，占香港总出口不到0.1%。香港作为一个以转口贸易和服务业为核心的经济体，其抗压能力远超出某些鹰派人士的预期。

真正让香港感到不便的，更多是高科技领域的出口管制：原本香港可从美国进口的部分敏感技术产品（B组许可例外）被收紧到与中国内地同等的D组待遇，这对部分科研、高端制造环节带来了实际障碍。

这也是为什么中方在本次回应中特别强调“恢复并加强与香港特区的正常经贸往来”。对于港人来说，“终止紧急状态”是象征性的胜利，“恢复特殊待遇”才是实实在在的红利。

制裁大棒最终砸到自己脚上

当中涉及一个悖论：美国人在香港的利益有多大？白宫可以挥舞制裁大棒，但每一次挥舞，都会砸到自己的脚上。一组资料可以说明问题：香港是美国最大的单一贸易顺差来源地。截至2018年的十年间，美国对港累计贸易顺差达2,970亿美元，位列美国全球交易伙伴首位；2019年美对港商品与服务贸易顺差约290亿美元；2024年，美国对香港货物贸易顺差仍达219亿美元，双边货物贸易总额约338亿美元，为美国农业、时尚、制造业等领域提供了近14万个就业岗位。另外，美国在香港运营的企业超过1,300家，其中238家跨国企业将地区总部设在香港；约8.5万名美国公民长期在港居住。摩根大通、花旗、美洲银行等美国主要金融机构均在港设有重要业务。

这些数字意味着什么？意味着美国每制裁一次香港，受伤的不只是港人，还有美国自己的出口商、美国本土的就业、以及数千家美资企业的区域布局。香港美国商会近年多次公开呼吁“承认香港的独特地位和在全球贸易中的关键作用”，背后正是这种利益逻辑的驱动。这也是为什么，即便在最剑拔弩张的时刻，华盛顿内部也始终存在理性的声音——毕竟，“鉴于这些直接利益，美国有强烈的动机支持维护香港高度自治”。

把视野再拉高一层看，这次终止或许不只是涉港议题本身。过去几年，“香港议题”在中美关系中扮演的角色，始终是美方施压中国的一张牌。无论是《香港人权与民主法案》《香港自治法案》，还是每年发布的“香港政策法报告”，都曾被用作对华博弈的工具。中方对此的应对也从最初的口头抗议，发展到系统性反制——包括制定《反外国制裁法》、对等制裁美方人员、推动香港国安法和《维护国家安全条例》落地。

战术撤退还是战略转向？

如今，这张牌被主动收回了一角。很难说这是美方突然“良心发现”，更合理的解释是：在马德里经贸磋商的大框架下，美方需要在某些议题上作出姿态，以换取中方在其他领域的合作。涉港国家紧急状态的终止，就是这种交易的产物之一。

从这个意义上说，这次终止既是对香港的善意，也是对中美关系的一次“减压”。它可能预示着双方在更多议题上重启务实对话的空间正在打开。

“积极方向”之后，路还很长。商务部的回应中有一句话值得玩味：“希望美方恪守有关国际公约和双方共识，尊重中国主权和香港特区法治，恢复并加强与香港特区的正常经贸往来。”这句话既是“赞赏”之后的期许，也是一份清单——清单上的每一项都是未完成的作业。

行政令终止了，但美方能否真正恢复对香港的贸易优惠待遇？能否重新把香港归入出口管制的B组？能否让富布莱特项目、航空协定、移交逃犯协议等一批双边安排回到正轨？能否停止每年发布那份充满政治偏见的《香港政策法报告》？这些问题的答案，决定了这次终止究竟是“战术性撤退”还是“战略性转向”。

香港繁荣从来不靠外部施舍

对香港而言，无论外部风向如何变化，脚下的路始终是清晰的。《十五五规划纲要》明确支持香港巩固国际金融、航运、贸易中心地位，粤港澳大湾区建设的推进则为香港提供了广阔的腹地纵深。《香港国安法》实施以来，这座城市已经从动荡回归安宁，进入了“拼经济、谋发展”的新阶段。这些内生动力，才是香港繁荣稳定的真正根基。

2020年7月14日，特朗普在白宫玫瑰园签下第13936号《香港正常化总统行政令》时，恐怕没有想到六年后的同一天，他会以“不再延续”的方式让它悄然退场。历史有时候就是这样：你以为种下的是一根刺，最后发现刺伤的是自己；你以为按下的是一个按钮，最后发现按钮连着的是回旋镖。

对于中方而言，这次终止值得赞赏，但不值得欢呼。真正的胜利不在于美方某一天收回了某一项制裁，而在于香港在自己的轨道上持续向前——当东方之珠的光芒足够耀眼时，任何政治阴霾都无法将其遮蔽。而对于美方来说，终止紧急状态只是一个起点。若要真正修复中美关系，若要真正让美资企业在港安心经营，若要真正兑现“维护香港繁荣稳定符合中美共同利益”这句漂亮话——白宫还有很长的路要走。

香港，从来不需要谁施舍什么“特殊待遇”。它需要的是被当作一座城市、一个经济体、一个文明交汇点，得到应有的尊重。这一点，时间会给出答案。

作者杨华勇是全国工商业联合会常委，香港中华总商会副会长。

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