来稿作者：罗浚轩

香港政府正为启德、东九龙及洪水桥／厦村新发展区的智慧绿色集体运输系统建立全新规管框架，目标于2026年第四季向立法会提交主体法例草案。启德项目已于2026年8月14日截标，港铁公司及绿色智轨集团有限公司两份标书，目标年内批出合约。而东九龙项目亦已于2026年7月展开招标，截标日期为2027年3月12日，预计建造工程于2027年展开，目标在2033年或之前通车。政府正积极推动这些交通基建，引入市场竞争以改善社区连接。与此同时，东九龙智慧绿色集体运输系统已进入公开招标阶段。

这些进度标志着项目从概念研究迈向实质推进。然而，对秀茂坪、顺利、宝达及观塘山上社区的居民而言，真正关键的从来不只是通车年份、车站数目或采用哪一种技术，而是这套系统能否把规划文件上的承诺，转化为市民每天可感受到、可依赖及负担得起的生活改善。

不只是“秀茂坪有地铁”

东九龙智慧绿色集体运输系统全长约7公里，设有9个高架车站，连接彩虹及油塘一带，服务彩云、顺利、顺安、秀茂坪、宝达、马游塘及蓝田北等社区。政府估计，系统落成后可服务超过30万名居民，覆盖40多个屋邨及屋苑，以及多所医疗、社福设施和学校。由宝达或秀茂坪一带往返油塘或彩虹，车程预计约需10至15分钟，较现时路面交通节省约一半时间。

项目采用公开招标及“建设—营运—移交”模式，由专营公司负责融资、设计、建造、营运及维修。由于预计票务收入不足以完全覆盖资本回报，政府会向中标专营公司批出三幅主要作住宅用途的土地发展权，作为财务支援及吸引投标的安排。

这种安排有助减轻政府即时财政压力，亦能利用私人机构的融资及工程能力，但同时必须清楚交代公共利益如何受到保障。土地发展权不应只被视为补贴工具，而应与服务质素、票价水平、工程进度及社区责任挂钩。换句话说，专营公司取得发展利益的同时，也必须以稳定、可负担及可监察的公共交通服务作交换。

交通就是社会参与权

对长者而言，最重要的可能不是列车最高时速，而是车站是否真的容易抵达、升降机是否长期运作，以及等车时间是否有预算。对照顾者而言，最怕的是推轮椅、带同幼童或携带医疗用品时，需要在不同层级之间反复转换。对基层家庭而言，则要面对车费、转乘费及每日通勤时间的多重压力。因此，交通不只是运输问题，也是社会福利、医疗可达性、教育机会及社区参与的问题。秀茂坪、顺利及宝达一带地势起伏较大，居民往返港铁站、医院、街市、学校及社区设施，过去往往需要依靠斜路、楼梯、短程小巴或挤塞的路面交通。这些额外时间与体力消耗，对长者、残疾人士、病人、照顾者及低收入家庭尤其沉重。

政府表示，系统将设置24小时行人连接通道，并提供多组扶手电梯及升降机，亦会加强顺安站与基督教联合医院之间的无障碍联系。未来专营协议应公开列明：升降机、扶手电梯及无障碍通道的可用率；车站与医院、屋邨及社区设施之间的实际步行时间；故障后的通报、维修及替代安排；长者、轮椅使用者及视障人士的疏散程序；恶劣天气、停电、火警及系统故障下的应变方案；延误、取消班次或长时间停驶时的乘客服务及补偿安排。对市民来说，最关键的不是政府说“会照顾有需要人士”，而是相关承诺能否以数据公开、日常监察及违规补救方式落实。

技术选择要回应地形

东九龙项目没有采用传统重型铁路，主要与区内地形及工程成本有关。政府指出，过往研究重铁接驳东九龙上坡地区时，受到地势陡峭、爬升能力及需要较深隧道等因素限制，运输及成本效益未如理想。智慧绿色集体运输系统则具有爬坡力较强、车身较轻、走线较灵活及不一定需要传统架空供电系统等特点，较能配合东九龙的实际环境。这种技术不应简单被视为“不是重铁，所以不是真正铁路”。对居民而言，最重要的是能否提供可靠、频密、安全及便捷的集体运输服务。系统名称及技术分类固然重要，但更重要的是：能否承受繁忙时段的客流；能否在斜坡、隧道及高架路段维持稳定运行；车站容量是否足以应付未来人口增长；是否预留足够空间作列车编组、班次及载客量提升；发生故障时，是否有足够的备用车辆及替代交通；系统能否与港铁、巴士、小巴及步行网络有效整合。政府亦提出预留日后延伸至慈云山及宝林的可行性。这是一项值得肯定的前瞻安排，但“预留”必须落实到土地、车站结构、转向空间、供电、讯号及车厂容量等层面，不能只停留在规划文字上。

在智慧集体运输系统的实际应用中，“云巴”、“智轨（ART）”与传统的“BRT（快速公交系统）”代表了三种截然不同的路权与技术思维。云巴属于“100%立体化独立路权”，全线建于专属的高架实体导轨上，不占用任何地面行车线，并采用自动无人驾驶，运作模式最接近轻轨或小型地铁；智轨（ART）则是“无轨路面电车”，不铺设实体轨道，而是利用车身感应器追踪地面画上的“虚拟双虚线”行驶，其胶轮车卡具备主动转向功能，虽在香港招标中建议采用高架专用道，但它本质上具备与地面车流共用路权的弹性；至于传统的BRT，则是将现有的巴士进行技术与管理升级，虽然它在地面上拥有“专属巴士线”和独立信号优先权，但使用的仍是普通的双层或单层大型巴士，无法做到像智轨那样数卡车厢灵活拼接的“列车级”大运量，亦无法达到云巴完全立体化的零路面冲突优势。由中国中车子公司研发的智轨是政府其中一个可行选项。

四川宜宾市智轨系统公司表示，对本港三个绿色集体运输系统都有兴趣，或与合适的营运方及发展商合作，以装备供应商的身份参与。据公司介绍，智轨列车可在路面上无轨行驶，由于后方车卡的车轮亦可转向，因此转弯时无需像巴士、大货车“偷位”，认为更适合香港狭窄车多的路面。该公司又指，智轨能应付东九龙线的爬坡要求；按需求估算，若智轨最终来港，日后最密会达到两分半钟一班车，技术上能够应付。

技术中立不等于监管抽象

对于“智慧绿色集体运输系统”，政府提出的规管框架包括四个层级：主体法例、附属法例、行政长官会同行政会议施加的专营权条款，以及政府与专营公司签订的专营协议。主体法例将建立整体法律基础，并赋权政府制定附属法例、规定专营公司权利及责任、订立罚则，以及授予指定政府人员监察和执法权力。政府亦计划让行政长官会同行政会议批出专营权，首次专营权一般不多于50年，每次延续期限最长不多于5年。采用技术中立及标准化框架，有助避免日后每一个新型运输系统都要重新订立完整法例，亦能让不同技术方案在同一制度下竞争。不过，技术中立不应变成监管内容含糊。

当主体法例较为概括时，附属法例及专营协议便必须具体列明以下内容：安全认证及独立安全审核制度；列车、车站、隧道及高架结构的维修责任；系统可用率及故障处理时限；班次、准点率及繁忙时段服务水平；乘客资讯、数据披露及投诉处理要求；事故调查、责任承担及乘客补偿；严重违规的定义、调查程序及撤销专营权条件。如果“严重违例”没有清晰定义，政府何时可以介入、何时可以罚款、何时可以中止或撤销专营权，便可能出现不确定性。这不但影响市民问责，也可能影响投标者评估风险。

50年专营权有助专营公司回收庞大建设及营运成本，亦可以提高投标者的投资意愿。然而，运输科技、人口分布、能源模式及乘客需求都可能在数十年间大幅改变。50年对一项公共交通服务而言，并不只是投资年期，也是政府与市民可能被长期约束的制度安排。因此，问题不只是专营权“长不长”，而是有没有足够的中期检讨及重开机制。政府应考虑：每5至10年进行一次公开绩效检讨；将专营权延续与服务KPI直接挂钩；设立重大技术升级及能源转型要求；在客流、人口或社区需求大幅变化时，容许调整服务；设定重新招标、部分服务重开或政府介入的条件；要求专营公司提交长期资产保养及更新计划。

长期合约可以提供稳定性，但不能成为“一签定终身”的保护伞。真正合理的制度，应该让专营公司得到合理回报，同时确保其必须持续改善服务。

票价要可预测也要可负担

政府拟参考港铁模式，按个别系统在专营协议中订明票价调整机制，采用直接驱动方程式，根据综合消费物价指数、工资指数等数据作出可加可减的年度调整，原则上毋须逐次经政府或其他机关审批。三个智慧绿色集体运输系统亦设有“负担能力上限”，限制特定年份的票价加幅不得高于相应期间家庭住户每月入息中位数的变动。方程式的好处是透明及可预测，但公式透明不代表结果必然公平。统计指数有滞后性，而不同群体面对的生活成本亦不相同。家庭住户每月入息中位数，未必能完全反映长者、学生、残疾人士、单亲家庭、低收入家庭或每日跨区通勤者的实际负担。

因此，政府应进一步交代以下内容：票价方程式所采用的指数及权重；票价调整的生效日期及四舍五入方法；连续多年只加不减时的校正安排；专营公司收入高于预期时，票价是否可以下调；转乘港铁、巴士及小巴时的转乘优惠；长者、学生、残疾人士及低收入家庭的优惠；系统启用初期及非繁忙时段的推广票价；突发通胀、经济衰退或收入下降时的特别处理。真正的“可加可减”，不应只存在于文字上，更要让市民在实际票价中感受到。若收入下降时票价没有相应回落，市民自然会认为机制只是“有条件地可减、实际上只加”。

最后一公里决定整体成败

2026年5月，发展局公布，牛池湾一宗行人通道申请获行政长官会同行政会议批准。项目涉及免补地价及约334平方米新增总楼面面积，并由私人发展商负责设计、兴建、管理及保养。行人网络将连接彩云（一）邨、彩虹港铁站、附近公共设施，以及日后东九龙智慧绿色集体运输系统的彩虹东站；政府估计约10万名居民及就业人口受惠。

未来评估智慧绿色集运时，应把以下项目纳入服务绩效：屋邨至车站的实际步行时间；转乘港铁所需的平均时间；无障碍路线是否真正连续；遮荫、通风、照明及防雨设计；24小时行人通道的开放及保养情况；车站与医院、学校、街市及社福设施的连接；行人网络在夜间及恶劣天气下的安全性。

先建基建，再按需求开站？

香港铁路规划长期面对一个矛盾：人口及房屋发展往往先行，而铁路和主要交通设施需要多年才能完成。当新社区人口已经入住，居民却仍要依靠临时巴士、小巴或长途接驳，交通便会再次出现“追落后”的情况。在条件许可下，政府可以研究“基建先行、服务分阶段开放”的模式。例如先完成部分隧道、轨道、车站结构、转乘设施及车厂预留，再按人口增长和实际需求逐步启用车站。

这种做法并非适用于所有项目，但对新发展区、规划中的延伸线及预计人口会逐步增加的地区，可能有助减少日后重建及改造成本。不过，先建设并不等于盲目兴建。政府仍须以人口预测、客流分析、土地发展进度、财政承担及环境影响作为决策基础，并公开说明哪些设施属于必须先建、哪些可以后期按需求开放。

绿色运输也要促进旅游

东九龙智慧绿色集体运输系统除了服务居民，亦有潜力带动地区旅游及社区经济。沿线社区拥有山景、旧区生活文化、公共屋邨特色、医疗及社区设施，以及连接启德、九龙东商业区和维港两岸的区位优势。若车站设计、步行网络及地区资讯配合得宜，系统可以成为探索东九龙的交通骨干。例如，政府及专营公司可以研究：在车站设置清晰的地区景点及社区活动指示；连接街市、商场、食肆、文化设施及休憩空间；推出与景点、社区商户及公共交通的联票或转乘优惠；建立适合长者、家庭及游客的无障碍步行路线；以车站公共空间展示东九龙社区历史及地方特色；于假日及大型活动期间提供临时加班及乘客资讯。

但旅游发展不应凌驾居民日常需要。对秀茂坪、顺利、宝达及蓝田北居民而言，这首先是一条上班、上学、求医、买𩠌及探亲的生活线，然后才是旅游线。只有先做好日常交通，旅游和商业效益才会自然形成。

开始“基建先行”的规划策略

“基建先行”的规划策略，指在人口或商业需求全面成熟前，先完成铁路或道路等核心设施，以带动周边发展。香港近年大型项目如东铁线白石角站便正采用类似的“先建站、后建楼/发展”模式。主要好处是引导区域发展，包括提早提供交通网络，吸引人口和商业活动进驻。亦可以避免交通挤塞，居民入伙前已有完善干道，防止社区初期陷入交通瘫痪。整体统一规划可以减少日后在已高度发展的密集区“摄位”加建的极高技术困难。不过，这种做法也面对挑战财务与融资压力，缺乏早期物业收益或庞大客流支持，前期成本需庞大财政或债券资金周转；以及资源错配风险，若需求增长比预期慢，初期会出现设施使用率偏低的情况。

东涌线延线铁路方案延伸至位于逸东邨以西及满东邨以北新建的“东涌西站”，成为未来东涌线的新终点站；以及于欣澳站及东涌站之间的东涌东填海区，增设中途站“东涌东站”。预计项目于2023年动工，2029年竣工。东涌站之间的东涌东填海区车站设计加入可持续发展元素采用高楼底设计，加强采纳自然光加设绿化天台及太阳能板，节省能源。所有新铁路项目下的车站，由设计，施工工序到用料均以“绿建环评”（BEAM Plus）金级认证为目标，致力提升室内环境质素。东涌东站及东涌西站的车站设计已获评为暂定金级。

港铁公司目前正全力推展多个全新铁路项目，以“新铁路建设无限未来”为愿景，积极在东涌线延线、古洞站及屯门南延线等工程中采用稳健的项目管理模式，并引入智慧工地平台与建筑资讯模拟技术（BIM）等创新科技，旨在进一步扩展香港铁路网络，借此连系新发展区以促进智慧社区的蓬勃发展，同时融入绿色可持续发展元素，为城市创造无限动能与未来。

制度要快，更要准

整体而言，智慧绿色集体运输系统的规管框架具备一定前瞻性。技术中立的法例可以提高政策弹性，公开招标可以引入竞争，“建设—营运—移交”模式可以整合融资、建造及营运责任，而东九龙项目的公开招标亦代表计划已由概念研究逐步进入实质推进阶段。但制度能否成功，关键不在于文件写得多完整，而在于市民能否得到三种保障：第一、可预期的服务，即班次稳定、资讯清楚、故障有替代方案；第二、可负担的票价，即调整机制透明，并照顾不同收入及需要的乘客；第三、可追究的责任，即KPI公开，违规有罚则，事故有调查，乘客有补救。

作为社工学生，我希望这条线能让长者更安心出门，让病人及照顾者更容易往返医院，让基层家庭减少时间和交通成本，让青少年更方便参与教育、工作及社区活动。作为铁路迷，我期待它成为香港智慧绿色运输的成功案例；但我更希望它不是一项只在通车日受注目的工程，而是一条在10年、20年后仍然可靠、可负担及不断改善的社区运输线。

当列车正式开出时，真正应该问的，不只是“有没有落成”，而是：居民是否真的少走了斜路？长者是否真的更容易求医？轮椅使用者是否真的可以独立出行？家庭是否真的减少了通勤负担？如果答案是肯定的，秀茂坪有的就不只是一条新型运输线，而是一套把城市照顾得更好的公共服务。

作者罗浚轩是一名研究助理，持有香港教育大学社会科学学士及文学硕士学位，现正修读香港大学社会工作及社会行政学系社工硕士学位。

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