《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》全文正式发布，全文13个大章节，多达约2万字。虽然发布的只是“建议稿”，需要等到明年“两会”审议通过，但仍能够读出诸多不同寻常的信号。如此重磅文件，措辞上的微妙变化，往往暗含著未来政策的重大风向。

早就不是量化时代

通读后会发现，十五五规划内容特别全，各方面的发展方向和目标都有描述，但量化的规划目标较少。这是相较于以往五年规划非常不同的一点。而这也恰恰是理解中国政策制定演变的一个关键点。

中国早就不是量化的时代。“十五五规划没有量化的规划目标”这一说法，需要更精确地理：不是完全没有目标，而是目标的表述方式发生了显著变化——从过去大量具体、可量化的数字指标，转向更多定性、方向和战略性的话语体系。这种转变并非偶然，其背后反映了中国发展理念、治理模式和内外环境的深刻变化。

为什么会出现这种转变？首先，是发展阶段的转变：从“高速增长”到“高品质发展”。在十五五之前，中国处于工业化、城镇化快速推进期，目标相对单一明确，如GDP增速、钢铁产量、公路里程等。这些指标易于量化、考核和追赶。而如今已经书 “高品质发展”成为核心。高品质发展的内涵非常丰富，包括科技创新、产业升级、绿色低碳、共同富裕、国家安全等。这些目标很多是结构性、品质性和长期性的，很难用一两个数字来简单衡量。例如，“科技自立自强”、“提升产业链韧性”、“促进社会公平正义”等，如何用一个数字来准确设定五年目标？采用方向性、定性化的目标，赋予了政策更大的灵活性和适应性，可以根据内外环境的变化进行动态调整，体现了“底线思维”和“系统观念”。

另外从治理体系的现代化角度来看，是社会治理从“指令性”到“指导性、战略性”的变化。过去的量化指标带有很强的“指令性”色彩，中央定指标，地方层层分解、严格落实。这在特定时期非常有效，但也容易导致“唯GDP论”、“数据造假”、“一刀切”等问题。现在更强调规划的战略导向作用。它为国家发展描绘蓝图，指明重点方向和任务，而将具体实施路径和方式更多地留给地方政府、市场和市场主体去探索和创新，鼓励“因地制宜”。这更符合让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的原则。

还应注意到，“十五五”时期的目标是一个多维度、有时甚至相互制约的复杂系统。例如，经济增长目标可能需要与降碳减排、能耗控制目标相协调。如果每个目标都设定死板的数字，可能会在执行中产生冲突。定性描述更有利于寻求多重目标之间的动态平衡和系统优化，而不是“按下葫芦浮起瓢”。

五年规划是一个顶层设计和总纲。在规划发布后，各部委、地方政府会出台更具体的实施方案、行动计划和年度工作目标。届时，一些模糊的定性目标可能会在更细分的领域和更短的时间维度上被量化为具体任务。“规划定方向，落实看细则”。

十五五首要战略任务是科技闯关

“十五五”的十二项战略任务中，“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”位居第一。这释放出鲜明信号：中国经济靠实体经济起家，也要靠实体经济走向未来。实体经济水准越高，经济实力越强，抵抗风险的能力也越强，这是现代经济发展的硬道理。而发展壮大实体经济，离不开制造业，这是经济高品质发展的重中之重。

中国拥有全球最完整的产业体系，具有超大规模市场优势、丰富人才资源优势以及确定的政策环境。但也要承认，一些实体经济领域仍面临“大而不强”“全而不精”等问题，一些关键核心技术仍受制于人、产业品质效益不高、资源要素约束趋紧等矛盾亟待破解。当此之时，实体经济如何突围制胜？

“我国的工业发展，过去是靠一榔头一锤子地敲，今天要靠先进技术和装备来提升水准”。推动传统制造业升级，关键在于科技创新。回顾历史，科技创新的每一次重大进步都会带来全球经济发展的跃迁，尤其是某些前瞻性基础研究、引领性原创成果的重大突破，有可能从根本上重塑国际竞争格局。可以说，科技创新是世界百年变局的关键变数之一，即将到来的“十五五”时期又是新一轮科技革命和产业变革深度演进的关键时期。国际环境越是复杂多变，发展任务越是艰巨繁重，就越需要以科技创新为实体经济赋能，使之继续成为经济增长的“稳定器”和转型跃升的“动力源”。

可以看到，科技在“十五五”中被摆在了前所未有的位置，甚至是最重要的主线。从“十五五”与“十四五”对主要发展目标的表述差别，可以看出：科技自立自强水准大幅提高，首次单独阐述，出现在五年规划的主要目标中，位置仅次于“高品质发展”，位于“改革”之前。

在具体论述科技创新的章节里，不仅篇幅较“十四五”有所提升，许多表述也足以看出高层对于科技闯关的迫切感：加强原始创新和关键核心技术攻关；完善新型举国体制，采取超常规措施，全链条推动积体电路、工业母机、高端仪器、基础软体、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破……这些被重点提及的科技领域，都是近年来被“卡脖子”的核心技术。而近年来技术相对成熟的低空经济、新能源等，被移入了产业章节。这说明国家对于科技创新的定位正发生明确的变化：不再让资源扎堆在成熟赛道，而是精准滴灌，重点攻克大国博弈的关键领域。

看懂这份十五五规划，需要学会解读其背后的“潜台词”和战略意图，更需要把眼光放在2035年这个长时间跨度下去理解。“十五五”规划减少量化目标，不是规划的“退步”，而是治理思维的“进化”。它标志著中国正在告别粗放式、追赶型的发展模式，进入一个更需要智慧、韧性和创新来驾驭的复杂发展阶段。

这种转变更具战略性和前瞻性，能够应对复杂局面，更符合高品质发展内涵，避免“唯资料论”的扭曲。当然赋予地方和市场主体更大活力，鼓励探索和创新，提高政策的韧性和灵活性。但令考核评估难度增加：没有清晰数字，如何衡量地方政府和官员的绩效？这可能催生新的形式主义。执行过程可能模糊，方向虽然明确，但路径不清，可能导致执行层理解不一、力度不均。这些都是考验。

作为中国政治观察者，我们不应再简单地寻找“GDP增长X%”这样的数字，而应学会读懂“方向”，把握“结构”，关注“落实”，后续出台的各类实施细则和年度政府工作报告需要综合观测，这也要求我们具备更高的宏观分析能力和对政策语言的解读能力。然而，这本身就是中国发展进入新阶段提出的新要求。