2025年12月4日，美国白宫公布了《国家安全战略》（NSS），全面阐述了特朗普政府第二任政府的国家安全愿景和全球战略框架。

这份档对二战后尤其是冷战后美国奉行的美国地缘政治外交逻辑与战略进行了重大调整与重新定义，公开批判了过去几十年来美国外交精英的对外政策，强调“美国优先”与“灵活的现实主义”原则，不再提及美国“规则主导的国际秩序”并摒弃了意识形态话语，要求将美国全球战略回撤至本土及主导西半球（特朗普对门罗主义的“推论/补充”）、强调将防务负担转至盟友及伙伴身上、严厉批评欧洲（称欧洲走在“文明消亡”的路上），系统性淡化俄罗斯威胁，对中国的定调大幅降温、不再提及意识形态与制度理念，回避正面冲突，转而强调与中国建立“互利的经济关系”，并将重心转移到在更长时期里与中国在全球（包括盟友、伙伴及南方国家）的经济竞争（涵盖产业、供应链、科技、能源、军工等）。

在这一版NSS的框架下，特朗普政府所理解的国际秩序，是一种退回到一百多年前以国家为国际社会主要主体，强调大国权力制衡与“势力范围”逻辑的多极秩序。

美国的盟友与伙伴、对手、国际社会、市场、知识界及公众都还在消化这版NSS。

时隔两周，2025年12月18日，特朗普又签署了国会通过的《2026财年国防授权法案》（NDAA），授权了约9,010亿美元的国防支出。（NDAA是美国国会每年必须通过的一项核心国防立法。主要授权下一财年的国防预算总额，并对国防部的支出方向、军事政策、部队规模、武器采购、盟友援助等做出详细规定和限制。）

人们发现，NDAA的“画风”与NSS完全不同，再次回到了美国建制派、外交、军工复合体精英的“全球主义”与“单极秩序”倾向，强调美国的全球布局与投入承诺，强调盟友优先、强调对所谓威权制度/国家的威慑，维持美国对欧洲及乌克兰的支援，强化对华对抗（包括授权台湾安全合作倡议10亿美元、加速科技与资本脱钩等诸多事项）、扩展太平洋威慑倡议，推动印太盟友防务合作（如与印度军事互动、Quad框架等。除了在少数议题（如“反觉醒”、文化议题等），NDAA基本延续了美国传统的地缘政治战略框架，与特朗普NSS的“美国优先”与孤立主义、大国多极秩序、全球战略回撤、经济现实主义及去意识形态等存在明显的差异，国会立法回到了华盛顿两党建制派、国防部、国务院、情报群体、军工复合体及外交政策精英的传统共识，似乎在给白宫“开倒车”。

不少朋友来问，希望有更多的分析。无非是几方面的问题，第一，NDAA和NSS到底有哪些更具体的差异；第二，如何理解这些差异的形成；它们会如何发生作用（例如，国会是否在制衡白宫）；第三，特朗普为甚么要签署这个法案；第四，到底哪个才能代表“美国”；美国未来国防外交安全战略会朝著哪个方向发展；第五，对中国有何影响。

以下，我们做一个快速的点评分析。除非有特指，本文的NSS指特朗普政府2025年版的《国家安全战略》；NDAA指《2026财年国防授权法案》。

一、起草背景：行政权力与立法权力之间的博弈

NDAA与NSS两份档确实代表了美国政治体系中国会与白宫两种核心权力的意志和议程，起草的背景，流程、权力基础和影响存在很大的区别。

1.《国家安全战略》（NSS）：更多代表白宫（行政部门）的战略愿景与理念输出

NSS由白宫牵头起草，是总统对当届政府美国国家安全理念、框架、战略、政策导向的全面阐述。它的内容由白宫负责，可以尽情写作，因此功能上更像一个愿景陈述、价值表达、思路澄清与理念输出。对内，它可以起到对行政部门内部政策导向和优先主次的战略指引，对外，它可以对其他权力部门（联邦立法机构、司法机构、地方机构）乃至全体社会、市场、盟友及伙伴、国际社会传递资讯，建立预期，并影响各方的行动。但它不像国会立法一般拥有实实在在的法律地位与约束力，在具体执行中，白宫的很多行动需要获得国会的资金授权和政策支持。

举例，总统可以将“国防部”更名为“战争部”，但要真的落实，需要在整个体系里更换招牌，调整系统。这是需要资金的。如果国会不提供资金，凭总统一己之力无法真的落地更名。这就是国会的制衡与掣肘。

简言之，NSS更多的反映总统“想”干甚么，“要”干甚么，但不能完全反映“能”干甚么，“会”干甚么。

2.年度《国防授权法案》（NDAA）：国会的立法权力

《国防授权法案》是国会每个财政年度必须通过的年度立法，用以授权国防部的支出和制定国防政策。NDAA不仅规定了具体的资金额度，还通过详细的条款对国防部的行动进行了明确的指导、要求和限制。作为国会主导的立法，就要遵循国会的程式：众议院为简单多数决，参议院则需要60票以上，最终两院通过同一个最终版本。这就决定了这样的立法需要反映大多数国会议员的想法，其中当然会包括多数党——共和党的想法，但也需要融合民主党的想法——否则参议院不可能拿到60票。

而大多数国会两党议员仍然是建制派政客（无论是建制左翼，还是建制右翼）。这就使得这样的庞大立法非一人所能决定，必然更加遵循与依赖两党建制派及主流政客在国家安全、国防、外交等问题上的长期共识——尤其是美国主导的全球秩序、对俄罗斯的威胁评估、对中国的战略竞争定位，对欧洲及全球盟友承诺的维持等等。

简言之，NSS更多地反映了特朗普核心幕僚的意志，更具有前瞻性，可以帮助我们观察美国战略的趋势变化。但个别总统可能是“流水的兵”，国会才是“铁打的盘”。NDAA反映的是美国真正的共识，长期的共识，不会因为一任政府心血来潮而改变。

那么NDAA的权力基础在哪里？第一是法律基础，作为成文法，它拥有更高的法律地位，有立法带来的约束力，也有很强的仪式感。第二是“钱袋子”，它通过资金授权的方式，确保了国会对白宫及行政部门政策执行拥有一定的制衡。基于此，国会希望能够决定白宫“能”干甚么和“要”干甚么。

当然，这种制衡只是相对的，并不是绝对的，因为纵使要对国会负责，行政部门在具体执行的方式和力度上仍然可以有很大的灵活度——尤其如果国会多数党和自己隶属同一政党时。国会权力的发挥集中体现在法律成文的阶段（前侧），行政部门的权力则体现在执行阶段（后侧）.

因此可见，通过NDAA和NSS，国会和总统也在暗中较劲，争夺对美国地缘政治、国家安全、军事外交的话语权、影响力和主导权。

二、总体理念：特朗普政府的“美国优先”vs建制派的“全球主义”

NSS与NDAA在顶层设计理念上存在显著差异。显然，这种差异根植于特朗普政府的MAGA民粹右翼价值观，与华盛顿建制派（“沼泽”、“深层政府”）传统世界观之间的深刻分歧。

1.NSS的“美国优先”理念

2025年的NSS是“美国优先”和“让美国再次伟大”（MAGA）理念的集中体现。它将国家安全重新定义为以本土为中心，优先处理美国的外来移民、边境安全和西半球事务，对多边主义、国际组织和传统盟友持严厉的批评态度，主张在国际关系中采取更加现实和交易性的方法（“灵活的现实主义”）。

NSS的核心目标是让美国从“永恒的战争”中抽身，将部署在全球的资源重新聚焦于美国国内经济繁荣和本土安全，要求盟友承接在各地的防务责任，并优化与美国的经贸关系。同时，美国应当以现实利益优先，不再基于意识形态和政治体制决定对外关系，对各个军事与经济大国都应该保持务实合作关系，尊重各国的生态体系、影响力范围（即“势力范围”）。要看到，NSS不仅怀疑美国冷战后建立的单极秩序，而且对其采取公开批判和颠覆的态度。特朗普所领导的MAGA民粹主义试图改造美国政治，但选民对美国政治上层建筑的冲击非一日之功。

2.NDAA的建制派全球主义议程

与革命性的NSS不同，总体上反映并延续了数十年来的两党建制派共识。它强调美国应继续扮演全球领导者角色要维持全球军事存在、巩固盟友体系、积极应对来自俄罗斯和中国的挑战，并为欧洲、印太等关键地区的安全承诺提供实质性资源保障，因此实质是“全球主义”导向，要尽可能维护美国自二战尤其是冷战以来建立的 “基于规则的国际秩序”、“美国治下太平”及“单极秩序”。大体认同这一共识的“建制派”，包括美国的国会议员、外交政策精英（专家、智库、官僚体系）、主流知识界及军工复合体等。

由此，NDAA所授权的9,010亿美元国防支出中，有相当大的比例被分配到了全球各地的军事部署、盟友支持和战略竞争应对上，反映了国会对美国传统全球战略和承诺的坚守。

3.文化议题上的共识（或妥协）：“反觉醒”

当然，两者也不是完全对立。在一个关键领域，即国内文化议题，NDAA与NSS体现了较大的共识。NSS给人印象深刻的一个内容是将民粹右翼/保守派在文化议题里的议程上升到了国家安全的高度，甚至以此要求盟友欧洲。

具体而言，NSS明确要求“根除所谓DEI和其他歧视性实践”，称这些左翼实践在“贬低我们的机构并阻碍我们前进”。NDAA中包含了大量“反觉醒”（anti-woke）条款——例如消除国防部内部的“多样性、公平与包容”（DEI）专案、恢复“战士精神”、禁止展示某些“非批准”旗帜（针对LGBTQ+骄傲旗）等。这些内容直接呼应了NSS中对“觉醒”的批判，相当于通过立法的形式，为NSS的愿景和议程赋予了法律正当性，提供了执行力。

那么，为甚么会在文化议题方面形成这种共识？原因可能有三。第一，“反觉醒”是共和党建制派和特朗普政府/MAGA的基本共识；第二，在国防/安全部门推动反“觉醒”，在美国有一定的群众基础。民主党如果要逆向推动“觉醒”，会给自己带来政治失血；第三，民主党建制派希望最终能够出台一个在全球战略领域对特朗普政府形成制衡与掣肘的法案，因此也策略性地选择在本来就不受欢迎的“觉醒”议题上妥协。（最终，这一版NDAA有足够多的民主党参议员支持，使其在参议院最终拿到了77票）。

这就是我们看到的情况：在国防领域“反觉醒”，成了各方唯一的共识。须知，在今日美国，寻找共识并不容易——连本来最有可能成为共识的反华议题，目前也成了分歧。

为了方便快速理解，特以表格形式总结了两者在理念上的核心区别与共识：

以下，我们具体来比较一下几个关键议题上NSS与NDAA的区别。

三、全球战略与资源部署

在具体的全球战略优先顺序和资源分配上，NSS展现的“革命性”战略重塑与NDAA的维持既往传统的保守做法形成了鲜明对比。

1.NSS：资源向西半球倾斜

NSS最重要的一个底层逻辑是，美国可部署在全球资源是有限的，因此应当“集中力量办大事”，对全球战略进行调整，把关键资源回撤到少数最优先的事项——本土和拉美。据此，NSS明确地提出战略收缩的部署，要将资源从其认为“相对重要性下降的区域”（如欧洲和中东）转移出来，优先投入到本土及西半球，并引入“特朗普对门罗主义的补充”（Trump corollary）这一关键概念作为理论支撑。

具体而言，美国的目标有两个，一是加强对南方边境的管控，在西半球国家的协同配合下，集中力量打击非法移民、贩毒集团等。这些都要求美国恢复在拉丁美洲和加勒比地区的军事存在及“主导地位” 。

第二，经济与资源。其背后的逻辑是，“经济安全就是国家安全”，那么西半球就是美国的“后院”，应该成为美国战略的首要关注点：美国应当把控半球所有的关键资源（包括矿产、资源、基础设施），主导经贸关系，将西半球作为美国“再工业化”“可靠的”供应链基地。据此，NSS强调，美国应当排斥“非半球大国”（如中国、俄罗斯）在西半球的军事定位、对关键资产的控制，以及经济影响力。

2.NDAA：维持全球平衡

NDAA则通过具体的资金授权，强制性地维持了美国在全球多个关键区域的资源投入，体现了国会对全球承诺的坚守。法案不仅为印太地区的“太平洋威慑倡议”和对台合作提供了大量资金，也为欧洲的“乌克兰安全援助倡议”和“波罗的海安全倡议”锁定了援助额度，同时还批准了对中东地区（特别是以色列）的军事支持。

具体而言，NDAA授权通过“乌克兰安全援助倡议”（USAI）提供援助，支持乌克兰；设立波罗的海安全倡议；授权“台湾安全合作倡议”；延长并强化太平洋威慑倡议，投资于综合防空、预置弹药和后勤互联网等；为以色列提供“前所未有水准”的导弹防御支持。

这些授权一方面延续了过往的传统、路径依靠、广泛的既得利益、美国维护盟友关系的需要，同时也反映了国会的担忧，即白宫/行政部门快速的战略收缩可能会损害美国的全球信誉、威慑能力以及对旧秩序的维护。今天的国会议员虽然不敢或不便直接与白宫的战略唱反调，但可以通过这些具体的资金授权和条款，维持原本的政策动能和路径，确保美国在全球关键地区的持续投入。

四、欧洲、乌克兰及俄罗斯

在跨大西洋关系和如何应对俄罗斯的问题上，NSS与NDAA的分歧最为尖锐，可以说是白宫“美国优先”、多极秩序与国会建制派“全球主义”、冷战秩序之间的正面冲突。

1.NSS：痛斥欧洲、结束俄乌战争、缓和对俄战略

NSS对欧洲盟友的描述异常无情，档指责欧洲的移民政策可能导致二十年内面目全非，低生育率、言论审查、政治反对派压制、国家身份丧失将导致文明衰退甚至消亡。长此以往，欧洲经济、军事实力衰退，将无法再作为美国可靠的盟友。NSS要求欧洲承担防务责任，与美国实现经贸关系的再平衡，配合美国的经济与科技战略（共同针对“对手国家”）。在对欧洲提出要求的同时，NSS公然提出要干预欧洲内政，指出美国要在欧洲各国内部培养对当前政治的“抵抗”，支持“爱国主义欧洲政党”（即类似于MAGA的民粹右翼政党）的崛起。这些提法极大破坏了欧洲政府（仍然为建制派把持）与美国的关系。

对于乌克兰战争的情况更甚：NSS不提俄方责任，也不提美方责任，反而把矛盾引向了欧洲，暗示欧洲政府与精英对战争持有“不切实际的期望”，指出欧洲（错误地）将俄罗斯视为存在威胁，要求快速结束俄乌战争（暗示要以牺牲乌克兰部分利益的方式达成交易），正式停止北约东扩，防止冲突进一步升级，重建与俄罗斯的“战略稳定”，同时美国应从中“调解欧洲与俄罗斯”的关系。这都表明特朗普希望美国彻底从欧洲安全的事务中抽身，将资源回撤。

2.NDAA：支持乌克兰、驻军欧洲、制衡俄罗斯

与NSS直接对立的是，NDAA通过立法条款锁定了美国对欧洲安全的承诺。法案授权向乌克兰提供8亿美元的军事援助（2026和2027财年各4亿美元）。这些资金用于美国公司生产武器供乌克兰使用，虽然只有2024年140亿美元的零头，但也算是美国国会强行插入的“底线支持”——因为特朗普政府此前并没有请求此类新资金，而是倾向于通过欧洲盟国间接销售武器）。

更重要的一个条款是，NDAA禁止国防部在未经国会认证的情况下，将驻欧美军人数削减至76,000人以下（当前欧洲美军约85,000人）——除非国防部长和欧洲司令部司令向国会认证此举符合美国国家安全利益，并已咨询北约盟国。这个条款的用意当然是防止美国从欧洲快速撤军。

此外，法案还包含了一系列强化欧洲安全承诺的条款：禁止美国欧洲司令放弃其兼任的“北约最高盟军司令”（SACEUR）头衔，确保美国在北约的核心领导地位；设立波罗的海安全倡议，深化与波罗的海三国的安全合作；要求国防部提供年度报告评估俄罗斯军事战略及对北约盟国的威胁等，并明确将俄罗斯视为主要威胁；要求禁止使用资金承认俄罗斯对乌克兰领土的主权主张；支持归还被俄罗斯带走的乌克兰孤儿等。这些政策完全是建制派方向，与特朗普政府及MAGA的对乌、对俄及对欧政策是对立的。

这些所谓的“护栏”条款已经明确显示，国会两党主流仍然将俄罗斯视为美国的主要威胁，并试图阻止白宫单方面削弱对欧洲的承诺。看到NDAA后，欧洲人当然会更加宽心。

五、对华与印太问题

在对华政策上，NSS的“交易性”温和立场与NDAA的“对抗性”强硬路线形成了显著反差，凸显了华盛顿内部在如何应对中国挑战上的分歧。

1.NSS：聚焦经济竞争，寻求“互利关系”

NSS认可了中国的经济实力与韧性（“实力相当”的大国），不再将中国视为首要的系统性或意识形态威胁。整体语调更偏向现实性、务实性、交易性，把中国主要定义为美国的经济竞争对手，核心目标是通过关税和谈判等手段，实现经济再平衡，让中美之间达成“真正互利的经济关系”，同时在关键盟友和伙伴的支持下，寻求与中国在更加广泛的经济领域里（产业、资源、供应链、科技等）进行中长期竞争（包括在广大南方国家的市场里）。

虽然NSS也提到了台海冲突的可能性，但指出美国只能在“理想情况下”（ideally）维持对中国大陆的军事震慑，同时明确强调美国不可能通过一己之力解决问题，而点名日本、韩国等盟友承接防务责任，表达出特朗普政府不愿兜底，希望将资源收缩回撤的想法。总体而言，美国的诉求是维护台湾作为全球半导体主要生产基地的地缘政治稳定性，强调维持现状，妥善管理对华关系，避免全面战略对抗。这种思路体现在整个NSS档里，即在绝大多数涉华问题时，避免直接提及中国以激起不必要的矛盾。

2.NDAA：锁定强硬对抗，强化军事威慑

台湾支持：授权“台湾安全合作倡议”10亿美元（较2025年大幅增加），建立美台联合无人机/反无人机系统生产程式，支持台湾参与环太平洋军演（RIMPAC），要求评估台湾数字基础设施韧性（针对潜在入侵或封锁），并扩展台湾防务能力现代化。

印太威慑：延长并强化太平洋威慑倡议（Pacific Deterrence Initiative），投资于“前沿姿态”（forward posture）、综合防空、预置弹药和后勤互联网；要求制定五年印太多边防御战略，扩大联合演习，包括台湾海峡和南海航行行动；设立“印太工业韧性伙伴关系”（Partnership for Indo-Pacific Industrial Resilience），协调盟友产业链、缓解供应链脆弱性、加速先进系统开发。

经济与技术限制：在NDAA里纳入了之前国会酝酿但未完成立法的《BIOSECURE法案》（借机成为法律），禁止联邦资金流向某些中国生物技术公司；限制对中国军事公司投资，防止通过第三方国家规避；加强对中国影响行动的报告要求；包含对外投资限制措施（如《FIGHT China法案》），针对各种敏感技术领域。

经济领域的内容偏“消极”条款，主要针对在关键领域与中国战略脱钩，这一方面是美国两党从建制到民粹自上而下的最大共识，另一方面也是特朗普亲自背书和认可的（包括选举时提出的对华政策，以及他在上任后签署的《美国优先投资备忘录》。（NSS强调与中国的竞争合作，但也指出与中国的经贸合作主要应当发生在“非敏感”领域）。

但综合来看，美国国会显然不信任特朗普白宫温和的对华立场，试图通过立法“锁定”一种更具对抗性的威慑姿态。同时，这种姿态延续了美国对华政策的既有路径，也反映了当前美国真正的对华共识。

六、西半球问题

西半球是NSS中被赋予最高优先顺序的地区，与之形成鲜明反差的是，NDAA对此的关注度则相对较低，甚至表现出克制与掣肘姿态，反映了两者在战略上的重大差异。

1.NSS：恢复“主导地位”

NSS将西半球视为美国本土安全的延伸，其政策目标极具进攻性。NSS强调，美国应该恢复在西半球的“主导地位”，排斥非半球大国（如中国、俄罗斯）的军事定位、关键资产及精英影响力控制。这部分在本文前面已有所提及，不再赘述。

2.NDAA：合作导向，评估为主

NDAA虽然也支持边境安全和反毒品合作，但其相关条款更加温和，多以评估和合作为主。例如，法案要求评估扩展伙伴关系打击非法毒品贸易、人贩互联网和腐败；要求深化与巴拿马的互联网安全合作以保护运河；要求行政部门报告古巴中俄情报活动；评估与圭亚那的安全合作（针对委内瑞拉威胁）；同时，授权发展金融公司（DFC）促进拉美投资等。

NDAA并没有包含NSS所暗示的大规模军事资源转移或直接干预的条款。这体现了国会在处理半球关系时更加谨慎，倾向于采取合作，而非单边主导的方式。而如果单看NDAA与西半球相关的内容，恐怕完全无法得出美国全球战略正在转向的迹象。

七、中东问题

在中东地区，NSS认为中东已不再具备战略优先顺序，主张美国进行战略收缩，而NDAA则继续维持对关键盟友（尤其是以色列）的强力支持，再次凸显了两边的战略与政策分歧。

1.NSS：降级处理，交易现实主义

NSS非常明确地将中东的战略重要性降级，不再将其视为核心利益区。这和白宫认为地区冲突降级有关，也和美国寻求能源主导、不再依赖中东石油有关。档主张采取“交易现实主义”方法，接受地区“现状”。在优先保障以色列安全和能源通道的同时，NSS大幅减少美国的直接军事介入，转而依赖盟友（包括以色列、沙特、阿联酋）来维持稳定。

2.NDAA：强化对以色列支持，维持反伊朗姿态

与NSS的收缩姿态相反，NDAA批准了前所未有水准的对以色列军事支持，包括为“铁穹”（Iron Dome）、“大卫的弹弓”（David;s Sling）、“箭”（Arrow）等联合导弹防御专案提供资金，反无人机/隧道合作、空间卫星能力评估。此外，法案还快速转移伊朗截获的武器给盟友（潜在包括以色列），并包含了监控伊朗核计划和代理人活动的条款，反映了国会建制派依然将伊朗视为该地区的主要威胁。

NSS的中东战略更能反映美国民众多年来的诉求，相比之下，NDAA的中东战略则是典型的“全球主义”、“新保守主义”，并且很可能受到以色列游说集团的影响。对于特朗普政府来说，他们在政治上没有意愿也没有能力扭转趋势，因为没有必要得罪以色列政治金主，只需顺水推舟，将这些政策归因于国会就可以。

八、国内政策与文化议题的比较

在美国国内政策（特别是国防部内部的社会、文化和意识形态议题）上，NDAA与NSS高度一致，几无显著分歧，反映了特朗普政府与共和党建制派在“反觉醒”问题上的共识，以及民主党顺应政治潮流所做的妥协。

1.NSS的理念与方向

NSS将国内意识形态和文化议题直接融入国家安全框架，强调“内部威胁”与外部竞争同等重要。NSS明确要求“根除所谓'DEI'和其他歧视性实践”，称这些实践会“贬低我们的机构并阻碍我们前进”。NSS将恢复“能力文化”（culture of competence）视为实现国家目标的关键手段。这些政策愿景能够得到主流选民的支持。

2.NDAA的“去觉醒化”条款

NDAA包含了多项具体措施，旨在消除国防部内的“激进意识形态”：

DEI程式：明确消除或禁止国防部内的“多样性、公平与包容”（DEI）相关法律规定和资金，包括冻结或削减DEI培训、职位和倡议。

文化议题：禁止展示某些“非批准”旗帜（针对LGBTQ+骄傲旗）、限制批判种族理论（CRT）相关内容、削减与气候变化相关的非核心支出等

军事家庭与福利：提升军人薪资（约3%加薪）、改善住房等

这些政策均由共和党政客提出，并且得到了足够多数的民主党政客的默许或支持。这个转变，也是美国民意和意识形态迁移真实作用下的结果。

九、国会对行政权力的制衡

下面我们来看看，国会NDAA对于白宫NSS，到底能够发挥甚么功能，起到甚么作用。

NDAA的最终文本清晰地展示了美国国会作为立法机构，通过其法定权力，对特朗普白宫和行政部门的政策议程进行的引导、限制和制衡。虽然总统拥有制定国家安全战略的主导权、话语权，但国会仍然可以通过年度预算授权（“钱袋子”），掌控、影响或限定政策的最终执行力。

国会的技巧是在NDAA中设置各类具体的“护栏”（guardrails）条款，以此阻止行政部门以更激进、更具颠覆性的方式改变美国的外交与全球战略。这些“护栏”包括：

资金锁定：为特定专案（如乌克兰援助、太平洋威慑倡议）授权固定金额，确保这些专案不会因行政部门的战略调整而被削减。例如，即使特朗普政府从未发出请求，NDAA仍然明确授权了8亿美元用于乌克兰援助，是国会强行插入的“底线支持”。尽管金额不大，但对于外界来说，仍然是一种很重要的姿态表达。

行动限制：明确禁止某些行动的实施，例如美国从欧洲大规模撤军，或放弃北约领导职位——前提是满足国会设定的严格条件。（如上文援引的例子，NDAA禁止将驻欧美军人数削减至76,000人以下，除非国防部长和欧洲司令部司令向国会认证此举符合美国国家安全利益。）

报告要求：强制要求行政部门就特定议题（如俄罗斯和中国的军事活动）向国会提交定期报告，以保持透明度和国会监督。例如，要求年度报告评估俄罗斯军事战略、对北约盟国的威胁，以及中国在全球的影响等。立法者的“高光时刻”往往在立法阶段，立法之后即进入执行阶段，立法者只能通过报告、听证会的形式去对行政部门问责。如果白宫与国会隶属同一党派，这种问责可能止于形式；但如果隶属不同党派，则国会确实可以给白宫制造麻烦。

通过这些机制，国会确保了美国国家安全政策能够保有一定的连续性和稳定性，对冲特朗普政府“美国优先”议程可能带来的剧烈波动，维系美国二战尤其是冷战以后的“全球主义”路线，稳定盟友伙伴及对手的信心以及管理对手的预期。

这也是美国立法机构（国会）与行政部门（白宫）在外交政策上争夺话语权、主导权、影响力的最主要形式之一。一直以来，对华政策又是国会与白宫争夺话语权最激烈的舞台——当年的博弈就是，白宫拿出中美三个联合公报，国会拿出《台湾关系法》，由于法律的政治地位更高，因此总统虽然能在短期抢占风头和注意力，但“铁打的盘”还是国会。只有美国政治基础与共识真正发生变化，才会改变国会议员的选择。而这需要数十年时间，而非一任政府。在政治撕裂、社会分化、两党难以对话的今天，一切也都变得更加困难。

十、点评与展望

NSS与NDAA之间存在的差异可以帮助我们理解当前美国政治的现实，也对未来美国的外交政策走向及其全球影响提供了重要的观察切入点。以下是进一步点评。

1.特朗普政府面临的制约

NSS代表美国地缘政治、外交、安全理念的激进革命。这份报告更像纲领，但由于缺乏约束力，只代表一任行政政府，因此其目标在短期内难以完全实现，因为存在国会的掣肘。而NDAA的存在向世人表明，即使总统拥有强大的行政权力，其政策执行依然会受到立法部门的约束。

由于国会立法是一项庞大的工程，里面包含著无数的内容和条款，涉及无数的利益与诉求，经过异常复杂的协调和妥协才能让一个文本最终获得通过，而且还需要反对党的配合。特朗普政府很难一竿子插到底去影响立法，因为对任何内容条款的修改意见都可能为立法流程带来不确定性。因此，白宫的合理做法是接受国会的立法与议程，同时试图潜移默化地改变政客的想法与取向。显然，这是一个长期而渐进的过程：要改变建制派政客的想法，要颠覆美国数十年来的外交理念，绝非一日之功。

2.国会与白宫的争权

一直以来，美国的立法机构（国会）与行政部门（白宫）都在外交政策上争夺话语权、主导权和影响力。国会的工具很有限，基本依赖立法本身，以及有限的问责手段。总统可以通过行政令，通过官僚体系在执行上的灵活调整，通过国会内本党政客的配合，削弱国会的影响力。所以，这种博弈是一个长期存在、永恒的持久战。一直以来，对华政策是国会与白宫争夺话语权最激烈的舞台。

最经典的博弈就是，白宫拿出中美三个联合公报，国会拿出《台湾关系法》。总统虽然能在短期内抢占风头和注意力，但由于法律的地位更高，因此在中长期发生作用的最终还是国会。如果要做比喻，总统就是“流水的兵”，国会就是“铁打的盘”；而如果说总统是“孙猴子”，那么国会就是“如来佛”。总统是一个人，国会是数百人。

那么总统如何发挥作用呢？在美国，思想是分散的，即便在政党之内，也没有自上而下统一思想和凝聚共识的过程。最终还需要有自下而上的过程——哪怕是总统要发挥作用。毕竟，老百姓对个别国会议员没有兴趣，对国会立法也没有兴趣，但他们愿意聆听总统，总统对选民有不成比例的影响力。

因此，总统的做法是，把自己作为台前的声音，不断地宣讲，做选民工作，主导舆论，影响民意，改变选民的倾向，并让他们的选择影响议员，由此自下而上地发生作用。这当然非常取决于总统的魅力、声誉、所提出理念本身的吸引力和可执行性，包括其是否与民意本身契合。如果总统能够捕捉并顺应潮流，影响足够多的选民，就能自上而下影响国会。

这个事情实际上已经发生了，在一部分选民的支持下，特朗普被推上白宫宝座。相当于MAGA在行政部门里安插了自己的首领。但要更进一步地改造华盛顿，还需要更多的努力，更长时间。

而只有美国政治基础与共识真正发生变化了，才会改变国会议员的结构，改变他们的选择。这需要更长时间，非一任政府。在政治撕裂、社会分化、两党难以对话的今天，一切也都变得更加困难。

可见，一个政治运动可能需要几任总统联手完成（例如特朗普+JD·万斯），短期内，更多的是更加微观的权力博弈。白宫毕竟掌握著真实、具体的行政权，可以应对国会的掣肘；而国会的约束虽然局限，但可以延缓或阻止最激进的政策转向。

3.特朗普/白宫的甩锅

这种国会与总统的争权会给外部带来困扰，因为外人不知道最终“谁说了算”。总统往往也可以利用这种白宫-国会之间的竞争与冲突，将一些棘手问题（例如对盟友的承诺）或一些有争议的政策“甩锅”给国会，并将其作为其外交谈判的筹码。

例如，特朗普可以向中国表示，他本人给予中国更多的支持，提供更加宽松的环境，但受到国会的限制，只能被动行事。通过这个，他可以寻求为美国的政府行为免责，并试图在谈判中获得更多杠杆。这是美国政府一贯的操作策略，并非只有特朗普。

而对于特朗普来说，他实际上不希望被任何东西约束——无论是白宫自己提出来的战略，还是国会立法。他希望完全按照自己的意志，想怎么样就怎么样，不希望被束缚。这也解释了为甚么无论是NSS还是NDAA，特朗普都只低调推出，不配合宣传。

4.盟友体系的不确定性增加

同时，美国的国内政治分歧也给盟友带来巨大的不确定性。例如，欧洲建制派看到NDAA后，可能会对跨大西洋关系和旧秩序重燃（不切实际的）希望，试图挽回特朗普政府，并继续调动资源做这方面的努力；同时，对于那些主张欧洲自主自立，摆脱对美依赖的政治力量来说，他们乐见的是NSS带来的倒逼作用，不希望看到NDAA带来的反复。结果，这种白宫与国会之间的政策“撕裂”和反复，使得盟友在内部之间难以形成一致和连贯的对美战略，最终让自己沦为美国国内政治钟摆的追随者。

从根本上，还是要看清楚，到底哪个更能代表美国的中长期趋势。是特朗普“美国优先”NSS，还是国会“全球主义”的NDAA。本文的作者当然认为，特朗普的NSS更能代表美国的中长期趋势。但既然是“中长期”，就不是即期，也不是短期，只能假以时日，更长的时期发生作用。

5.对华政策前景及展望

最后落到中国。如果说NDAA代表美国建制派的理念、战略、议程的话，那通过这份档我们可以看到:

第一，反华仍然是当前美国建制派的最大共识。建制派包括两党政客、外交政策精英、官僚体系、专业人士、知识界、主流媒体、占投票基础多数的选民。如果说他们在中东问题、欧洲问题、贸易问题上存在分歧的话，在对华问题上看法比较一致。特朗普是“最不反华的政客”，他对待中国的态度，并不反映美国的主流，甚至未必反映MAGA的主流观点。

第二，寻求在敏感领域与中国脱钩是美国两党建制派、特朗普幕僚群体、MAGA基本盘等等对华政策的最大共识（但未必代表特朗普本人的观点）。敏感领域包括关键技术、关键资源、关键供应链等)。即便在特朗普之后，与中国的战略脱钩也会成为美国主流政策。区别可能只在于：美国应当在多大程度上与中国在非敏感领域合作。

第三，但这也不改变特朗普政府2025年版NSS所代表的大方向：在方向上和趋势上，美国正在从“全球主义”退回到“美国优先”，从“单极秩序”退回到“多极秩序”，从全面的“军事-意识形态-科技-经济对抗”退回到“科技-经济”对抗。也许特朗普的NSS过去激进，但在未来的美国地缘政治里，始终都会包括“美国优先”的元素，这也是本文作者一贯的观点：任何一个“改良版的美国治下太平2.0”，都会包含“美国优先”这个元素：特朗普已经将这个元素永久性地植入了美国的对外政策里。

对于中国而言，当下要做的，是持续关注美国国内政治的演变，各种力量关系的对比与变化，提前研究并布局准备“后特朗普时代”，为更长期的大国战略竞争做好准备。

本文获公众号“兔主席”授权转载，作者为中共元老任仲夷之孙任意（网名“兔主席”），原文标题《谁在主宰美国战略？白宫与国会外交路线之争（NDAA vs NSS）》