律政思｜邓凯博士

《2025年行政长官施政报告》首次提出订立“北部都会区专属法律”（以下简称“北都专属法”），意图借助法治工具赋能北都开发。根据有限的披露材料，北都专属法的核心内容在于，授权政府采取一系列突破性的措施，通过简化土地规划审批、设立法定机构、便利跨境要素流动等方式，全方位提速北都发展。

由于该专项法例尚在起草初期，于公众而言难见其结构框架和条文全貌，这正是笔者试图“译”解的深意所在：此“译”非彼“译”，它不关乎语言学上的翻译转换，而是要在官方话语宣示的短暂留白中，进行适格的立法推演与合理的制度构想。政策纲领的草蛇灰线，宏大叙事的弦外之音，需要我们深究其里。本系列文分上下两篇，本文是上篇，着重解答“立什么”——即北都专属法可能涉及哪些法律实体模块，又提供哪些程序性的治理创新？

要回答专属法例“立什么”这一拷问，必须先明确最直接的立法动因。回溯施政报告原文，“订立专属法律”的表述上承“拆墙松绑”，下接“真正实现北都发展提质提效”，很大程度上反映出决断者的真实原意，即专属法是“改革法”，其要义是破除制度藩篱，摆脱既有发展模式的路径依赖，为北都度身打造一套涵盖土地、融资、行政的新型复合法律体系。概言之，姑且不论北都专属法的体例形式，笔者认为，它首先是一部为北都发展量体裁衣的“三新法”。

新土地法

毋庸置疑，北都战略是香港城市空间发展史上最重大的一次变革，“南金融、北科创”区域经济新格局的塑造则由极为朴素的土地逻辑所支配。然而，北都涉及开发面积近300平方公里，约占香港特区总面积三成，并且性质复杂亟待厘清与再规划。另一方面，香港土地开发审批受制于《收回土地条例》（Cap. 124）程序繁复所限，往往因冗长的估价、协商与司法覆核等征收步骤而延宕。

稍作展开，香港现行土地征收法制所面临的掣肘主要聚焦在：其一，法定环节多、耗时久，致使大规模征收效率低下；其二，法定补偿额按现有用途的估值标准与业权人的未来升值预期存有落差，极易引发分歧与个案争端；其三，由历史原因所导致的新界土地业权复杂也是棘手难题，典型如传统宗族持有的“祖堂地”与“丁权”利益交织，都是北都大范围推动土地整备的特殊障碍；以及最后，基于普通法传统，任何持份者（包括原居民、业权人、环保团体等）均拥有就实体或程序性法律异议提起司法覆核的充分赋权，风险成本畸高。

也由此，北都呼唤新型土地法治，至少引入更高效、更灵活的征地法制势在必行。如果说传统征地遵循“规划—征收—补偿”的线性逻辑（又称为“一锤子交易”模式），那么新土地法思维则可从“长期增益，价值共用”的角度切入。

具言之，与现金对价的即时出售（补偿）不同，法律应考虑允许原业权人既可接受现金补偿和“以地换地”，又可选择“土地入股”即换取作为法定或非法定主体的园区（开发）公司优先股，以分享未来土地溢价。如此一来，土地持份者将有机会从城市开发的被动接受者变身为能动参与者与发展合伙人。此举看似“离经叛道”或“异想天开”，但恰恰说明，北都专属立法的关键或许正是要塑造一个豁免、例外于《收回土地条例》既定程序的特别框架，它因更具期待利益，更具平衡智慧而易于赢得新界土地持份者更广泛的支持。在外域，如德国，其《建筑法典》就规定有“城市建设性征收”（städtebauliche Umlegung）法则，允许业权人参与重新划地、置换（reparcelation），可供借鉴。

在征地之外，地契批出模式也需创新突破，政府可探索将产业培育、科研产出，甚至是绿色建筑标准等多元要素纳入批地条款，以促成土地价值与社会效益的深度绑定。这一转变蕴含朴素逻辑，传统地价模式难以适用在创科领域，相关企业如若在起步阶段就要承担高额土地成本，显然会压缩其科研资金投入进而抑制其落户及长期参与产业发展的意愿。革新租约方式批地的方法论考量也类似，政府应视土地为新兴产业的基本培育要素，摈弃“一次性收入”的短见，秉持“放水养鱼”的远期收益观念，共筑某种与入驻企业共荣伴生的长期主义伙伴关系，并据此采用“地租分层”或“绩效挂钩租金”（租金随企业壮大而阶梯提升；或将租金与企业的研发投入、专利产出等指标挂钩）等举措。

新融资法

新土地法的另一端则是新融资法，上文论及的“以地换地”、“土地入股”以及种种新地契、新租约模式等举措都直至解决开发北都过程中的“钱荒”问题。诚然，面对当前公共财政的紧绌，关涉北都的巨额投资不得不跳出完全依赖政府投入的旧有范式。新融资法的提出，旨在构建一个开放、多元、共赢的投融资生态，这也是恪守《基本法》第一百零七条规定财政预算以量入为出为原则的恰当手段。

公私合营（Public-Private Partnership）模式通常被认作应对超大型基建融资挑战的成熟制度工具之一，在香港过往的大型基建史中并不鲜见。经典案例如上个世纪70年代兴建沙田新市镇专案中，正值公共财政困难，港英政府于彼时主动邀约私人发展商投标，首次实行公私合营模式，以减省开发成本。公共运输系统更是采用公私合营的常见领域，红隧、东西隧均是“建设—经营—转让”（BOT）模式的成功范例。公私合营的优势显而易见，一方面松绑私人资本，利用市场手段加快兴建工程，另一方面则是透过专案外包，分摊大型基建的投资风险。对此，北都专属法有必要因应而为的，是为各类PPP模式——特别是北都基础设施和公共服务建设所需的BOT甚至是“建设—经营—拥有”（BOO）模式——提供坚实、清晰的法律背书，明确这些融资工具的法律地位、操作指引以及风险分担。这套法律架构亦可包含诸如“政府最低收益担保”与“超额收益分享”的对赌示范条款，以及特设仲裁等替代性争端解决机制，为的是予私人资本以法律定心丸，稳定投资者的长期、可持续预期。

更进一步，公私合营项下的融资工具可否借助北都专属法例的权属再造而获得正当性也值得想像，典型如BOT“权属证券化”模式被立法所接纳。也即当特定基建项目（如跨境铁路、数据枢纽）的运营权长期有效，这是否意味着该运营权具有在香港市场证券化交易之可能？又或，在法理上，北都立法能否标新立异地创设某种名为“基建收益权”的新型财产性利益，适用于金融证券法体系且不为土地监管法则所约束？不论答案谓何，这套新融资法予以社会公众的合理期待，便是以专属法例为支点，将附着于北都开发及土地基建之上的潜在收益，借由即可流通的金融权属，为未来新城、新区开辟一条革新思维，超越传统物权束缚的资本可持续新路。

新行政法

行政效率是开发北都的生命线。施政报告所示明的“拆墙松绑”，结合文本的其他表态，说明特区政府意图从程序、组织、授权这三个维度再造敏捷治理，背后则是本届管治团队秉承“以结果为目标”，不断推进行政能动性改革的不懈雄心。

首先是新行政程序法。提速增效的反面是“程序内耗”甚至是异化的官僚主义。按常规，超大规模区域开发遵循规划、环评、建筑许可等串联行政程序，环环相扣，耗时冗长，这就要求北都专属法对此“做减法”。新法例可变“串联审批”为“并联模式”，即将过去分散在不同政府部门的审批职能进行前端整合，允许不同流程同步进行。又或，再施以法定时限的“沉默即核准”（deemed approval）机制，以求整体上压缩创科、基建专案的开发周期，这也是“整体政府”理念以及“（北都）发展一致性推定”新型行政法治观的题中之义。

其次是新行政组织法。也必须承认，上述“并联整合”能否奏效，有赖于组织法意义上的必要保障。施政报告提出成立“北都发展委员会”并下设三个专责小组，就是为了行政权的再聚合，强化符合整体利益的管治统筹和跨部门协同。特别是由财政司副司长担任组长的“规划及发展工作组”，其特设专案监督办公室并致力于“加强工程审批的统筹和监督，并设时限和分阶段通报机制，以加快速度”。有鉴于此，新法例是否应赋予该委员会及其专责小组以某种法定权力（Statutory Power），并明确这一组织架构的法律地位、决策权限和问责链条，使之能穿透部门间壁垒，跨领域、权威性地直接调度资源，值得严谨推敲。毕竟，当行政权能经法定化程序由科层授权转向更具“严守性”的法律授权，其内部稳定性和外部正当性的提升是不言自明的。换言之，法定机构因行为后果直接归属成文法律即责任独立，进而能获得较大的行政裁量空间以促进流程简化，是不争的法理事实。

第三是新行政授权法。如若“北都委员会”及其专责小组被严格地定位为法定的决策机关以及协调机关，那意味着仍需要专业化运营主体肩负起执行者的角色，施政报告继而提出“授权政府为相关事宜制订简化的法定程序，可涵盖的事宜包括成立法定园区公司…为园区公司设立专项拨款管道以注入资金”，用意莫过于此。根据这一表述，北都园区公司源自政府授权无疑且具有法定职能，更重要的是，它或因财务相对独立而拥有高度自主权。从法律性质上讲，北都园区公司并非传统的行政部门，而更接近于特区政府全资拥有的“公法人”（Statutory Body）。被授权的法定园区公司除被赋予相应的公共职能（如区域内的规划审批、行政管理等）外，又有企业的实体外观和市场灵活性，私法身份的保留亦使其能够进行融资、发债、土地作价入股等民商事行为。该种公权与私法融合的双重主体设计，能否成为实现北都“有为政府”与“有效市场”相结合的法治最优解，仍需深入地评估与检验。

“非常之法”

香港，这座曾以审慎、渐进、对程序正义近乎偏执的城市，正被一种对效率的集体焦虑所席卷，北都开发就是如此行动逻辑的最佳试验场。总的来说，北都专属法于理想及“规范”框架中，应当是一部区域性的综合发展法，更是专属于北都的“非常之法”，其核心正当性建基于：当传统的、部门性的立法或法律修订无法达至系统性改革时，专属立法可在北都约3万公顷范围内提供全面且具有法律优先性的立法授权。

特别是明确当北都开发实务遭遇行政瓶颈和现行法律规范冲突时，北都专属法应优先适用的基本规则。只有将政治权威转化为法律上的执行力，才能在确保真正“拆墙松绑”的同时，破题“动作慢”和“缺钱”这两大现实困境。北都专属法或许是一套系统性解决方案，更预示着一场盛大的法治范式转移正徐徐展开......

作者邓凯是香港城市大学法律学院公法与人权论坛研究员，法学博士。

“律政思”是由法律专业人士主笔的法律评论专栏，旨在以专业视角，剖析国际、中国内地和香港的法律发展、法治建设及相关社会议题，深化公众的理解。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

01专栏精选不同范畴专家，丰富公共舆论场域，鼓励更多维度思考。