施政报告2025｜北都尚欠一场“农地农价”的土地改革
翻开特首李家超最新发表的《施政报告2025》中关于“加快发展北部都会区”的章节，强烈的迫切感扑面而来。“心急如焚”、“务必加速”、“拆墙松绑”、“专项法例”——字里行间透着一种恨不得“今日动工、明日揭幕”的雷厉风行；由行政长官亲自挂帅的“北都发展委员会”正式登场，下设三大工作组则由三位司长级别官员领军，如此阵容鼎盛，仿佛在向全港市民宣示：“这次我们是来真的！”——诚然，我们成立了更高规格的领导，看到了更有统筹的部署，听到了更加响亮的口号，那是否足以撼动北都那座被特定历史、既得利益、僵化官僚和落后制度层层锁死的冰山？
五年足以改变一座内地城市的发展面貌，但香港的“北部都会区”还停留在相当基本的规划阶段，难怪特首心急如焚，要在《施政报告》重锤出击。从提升决策层次到简化行政流程，从订立专属法例到加快基础建设，从设计营运模式到创新融资方案，处处可见特区政府已经扭尽六壬，也无不彰显行政长官的竭尽全力。这份用心，值得肯定，也必须肯定。
这系列措施的核心本质是“行政松绑”，尝试在“术”的层面寻求改进，冀能更有效地执行现有规则；不过，它回避了在“道”的层面进行突破，绕过了重构土地利益格局和分配土地发展权力的“制度改革”。两者有着天壤之别——“行政松绑”是在现有行政机制和法律框架的基础上，尽力扫除官僚障碍，让流程走得更快；“制度改革”则要求港府摆脱现实利益的裹挟和意识形态的捆绑，直面北都发展不前的最深层矛盾和最固化藩篱。
众所周知，市场冷待北都招标，源于港府和地主对于收地价格互不咬弦，如今特首积极提出“分阶段开发”、“原址换地”、“片区开发”、“按实补价”、“交地抵价”等等优惠政策，固然能在一定程度上增加释放土地诱因、减轻开发资金压力，从而鼓励企业参与建设；然而，这明显也是对土地持有者和地产开发商作出更大让步，可能导致公共资源更不合理地转移到少数人手中。并非危言耸听，而是有关举措没有触及一个核心谬误：
北都都会区的大量土地都是农地，而为什么农地持有者——不论是原居民还是地产商或者其他人——都能从土地用途的变更中，获取远超其农地本身价值的巨额财富？
特区政府获中央政府授权自行管理、使用、开发、批租香港境内所有土地，可谓实实在在的“大地主”，也就有责任全面承担土地的供应和规划，必须根据社会的发展需要，主导土地资源的有效配置。照理说，农地的市场价值理应由其农业产出潜力所决定，而非被其转变为住宅或商业用地的投机价值所左右；但在很长一段时间内，唯一有权改变土地用途的特区政府，却在农地改划的过程中显得被动与退让，长期默许以极不合理的投机价值取代农地原有价值的行为，导致农地赔偿价格变得非常扭曲，使得政府收地成本疯狂飙高；结果，发展的巨大利润总是被寻租者和发展商侵蚀，最终的成本却被转嫁至全港市民身上——我们承受着极为失衡的城市布局、极为固化的产业结构、极为受制的发展动能、极为不公的财富分配、极为高昂的营商代价、极为沉重的物价水平、极为失效的居职分离......
“北部都会区”的建设，本应成为香港打破利益固化藩篱、撬动全新发展引擎的改革良机，而《施政报告2025》给出的北都破局措施尚欠“东风”——既没有从根本上斩断农地与其投机价值之间的利益链条，也没有给出促使农地价格回归本质的法律框架和市场工具，更没有充分展现特区政府将会如何真正“重夺土地发展主导权”——即对于土地的供求、使用、规划和监督等拥有决定权力、完整论述和法律基础——不仅涉及行政审批，更关乎价值分配。这就难免令人担心，当缺乏一场彻底的农地制度改革，所谓的“加快发展”或会演变成为“加快利益输送”，仍旧无法改变政府没能有效管理土地资源的现实。
谈及“农地制度改革”，既得利益的代言人总会搬出“私有财产”这张挡箭牌，甚至大肆渲染中国共产党在建国初期推行“土地改革运动”的负面效应，故意混淆视听、误导社会。然而，北都所需要的土地改革，不但不是要推翻私有产权，而且恰恰是要在依法保护农地产权的基础上，根据土地原有价格提供合理补偿，严厉打击一切滥用土地和投机囤地的行为。只有这样，才能真正打破官僚体制的惯性思维，彻底释放北都发展的无穷动力。
“香港政府不是这样做事。”——几可预见，主导公共行政的政务官们将会以此推托，因为他们信奉几十年来所谓“历史遗留”或“米已成炊”的扭曲现象，甚至将其美化成为“约定俗成”或“行之有效”的萧规曹随，自然不会意识到自己有责任为香港改变错误的现状，所以只能在官僚程序寻求“行政松绑”，而无法在结构层面进行“制度改革”。
这场土地改革，应该包括几大支柱。第一，斩断投机之根：取消由业主提出改变农地用途的申请制度，将农地开发主导权收归政府拥有，杜绝囤地擡价行为；第二，重定农地价格：让农地价格与开发潜力或物业市场脱钩，只根据农地本身价格进行赔偿；第三，管理闲置农地：规定农地只能在农业经营者之间转让，或由政府及其授权的法定机构基于公共利益进行收购，建立相关登记制度和专属土地法庭；第四，处理历史问题：取消丁屋政策、检讨丁权存废、依法取缔棕地，将被非法占用和低效利用的土地“清零”，重新纳入发展版图；第五，举债设立征收土地专项基金：除了支付动用《收回土地条例》收地的补偿，还可透过市场手段向私人购买早已废弃的农地，再统合规划，真正建立土地储备。
相较于《施政报告2025》的“加快发展”，北部都会区的土地改革无疑将会触动根深蒂固的乡绅势力和食髓知味的地产商家，而这也正是历任行政长官面对改革议题之时，总会因为官僚体系一句“香港政府不是这样做事”的说辞而却步的原因。然而，今时不同往日。中央的期许、市民的渴望、香港的瓶颈，都要求作为“治港第一责任人”的特首展现出非凡的改革决心、政治智慧和领导魄力，去挑战“香港政府不是这样做事”的官僚惯性，去凝聚从精英到大众的全新共识，去破除那些阻碍香港前进的“利益固化藩篱”！