冯志豪教授专栏

审计署刚公布最新审计报告，最令人注目的是检视了政府资助兴建的青年宿舍计划，揭出不少问题。例如首轮原定提供3,000个单位，历时逾13年，至2025年12月仍只有1,326个落成启用，不足一半。个别项目的家具及设备采购亦引起争议，例如浴室暖风机连安装平均每部9,400元，较同型号零售连安装价高出数倍，另有厕纸架、枧液器架及扶手等设备，购入后因设计或安全问题未有妥善使用。涉事营运机构香港青年协会解释，当年受社会事件、疫情、工地限制及时间压力影响，令成本上升。民政及青年事务局则表示，已向机构追讨已购未用设备成本，并会加强日后所有青年宿舍项目的采购管控。

这些问题固然需要追究，但若讨论只停留于某件设备是否买贵了、某项采购是否合理，未免过于狭窄。今次事件真正值得社会深思的，是政府近年愈来愈多将带有工程、建筑、资产管理和物业营运性质的公共项目，交由非政府机构承办，这种安排是否早已超出不少机构原有专长。若制度本身存在角色错配，个别失误便不会只是偶发事件。

青年宿舍从来不只是社会服务

青年宿舍政策的原意当然良好，特别是香港租金高昂，青年人置业路遥，政府希望透过资助非政府机构兴建及营运宿舍，为在职青年提供较可负担的过渡居所，让他们有空间储蓄，也有条件规划未来。由非政府机构营运，原意亦是借助其明白青年的想法、熟悉地区的需要、行事较具弹性的优势，令宿舍不只是提供一个房间，而是可以结合社群建立、职涯支援和青年发展工作。从社会政策角度看，这样的设计确有其吸引之处。

然而，青年宿舍始终不只是青年工作项目。它同时牵涉土地运用、建筑工程、招标采购、设施验收、租务管理、楼宇保养和住户服务。这些工作之间环环相扣，任何一环出现疏漏，都可能影响成本控制、居住质素，以至公众对整个计划的信心。当局若将兴建与营运的大部分责任一并交予非政府机构，实际上便是假设有关机构既熟悉青年服务，也有能力处理一整套与建筑和物业管理有关的专业事务。问题在于这个假设未必站得住脚。

NGO经验不足应对复杂房屋项目

今次审计报告反映的，并不只是某些物品价格是否偏高，而是营运机构在工程采购与设施设计方面，究竟有没有足够专业判断和管控能力。暖风机采购费用远高于市价，机构固然可以提出急件、工地条件、供应要求、保险成本等理由，但若采购纪录、招标比较、价格拆分和审批理据未能清楚交代，外界自然难以信服。至于厕纸架、枧液器架和扶手等设备，买回来后才发现不宜使用，甚至涉及安全隐患，更令人怀疑在设计、验收和实际使用需要之间，是否出现明显落差。

这并不是说非政府机构必然做不好，也不代表所有问题都可归咎于机构失职。较值得注意的，反而是很多社福机构的核心能力，本来就在青年服务、社区工作、个案跟进和服务支援，而不在建筑采购、物业设施管理或工程监督。虽然好些机构都有营运不同的院舍和营地，理应都有一定的设施管理经验，问题是，这类经验多数集中在日常运作、住户服务和基本保养，与青年宿舍涉及的工程采购、设备选型、成本控制、验收把关和长期物业营运，始终不是同一回事。换言之，不是机构完全没有经验，而是原有经验未必足以应付这类房屋项目的复杂程度，制度亦可能高估了NGO可以承担的专业范围。因此，现时的状况未必只是个别机构有否浪费公帑，而是政策制定时，有否错估承办者的能力边界。

过渡性房屋亦有相似处境

若把视野拉阔，类似情况其实并不限于青年宿舍。近年政府推动过渡性房屋，不少项目同样由非政府机构参与申请、在非住宅楼宇改建或新建筹建，并进行营运。这些项目往往涉及改装工程、建筑标准、入住编配、保养维修、财务监管和居民支援。非政府机构在社区网络、扶助弱势、处理住户需要等方面，往往经验丰富，也确实有其不可替代之处。可是，要它们同时兼顾工程统筹、采购监督、租务执行和合规要求，未必是每间机构都驾轻就熟。

过去讨论这些项目时，社会较多强调NGO灵活、贴地、较能回应民情，这当然不是没有道理。但另一面是，NGO毕竟不是专业发展商，也不是房屋机构，更不是物业管理公司。当项目规模较小、性质较简单，跨界承担或许仍可勉强应付。可是现在不少项目动辄过千伙，当项目愈来愈多元，规模愈来愈大，涉及的资金和风险愈来愈高，原本的制度设计便有可能开始失衡。

问责不清、成本失控、效益打折

角色错配最直接的问题，是专业能力与责任并不相称。政府把项目交予非政府机构，很多时是相信它们有服务热诚，也有社会使命，但这份信任不能取代专业支援。若机构在人手和经验都有限的情况下，仍要自行处理招标、监工、设备规格、供应商协调等高技术工作，稍有不慎，便可能在成本控制和设施选择上出现偏差。

另一个问题，是问责链条容易变得模糊。出了问题，政府可以说项目由非政府机构管理，营运机构则可解释是按政策框架、财政安排和时限要求做事。双方都未必全无道理，但公众看到的结果，往往是责任分散，却难以追究。到最后，真正为失误负责的人不明确，制度亦未见得有明显改善。

再者，这种安排是否真的更具成本效益，也值得商榷。理论上，非政府机构参与可增加弹性，也可令住户服务更人性化。可是，若工程进度延误、采购价格惹起争议、空置情况持续、行政成本上升，这种模式未必一定比政府直接主导，或者委聘专业团队处理，更为有效。

政府应负责规划与兴建

正因如此，今次事件值得带出更根本的政策反思。日后涉及房屋性质较重的项目，是否仍应维持由非政府机构同时主导兴建及营运的模式，还是应朝更清晰的分工方向调整。近年简约公屋由政府主导兴建，至少在工程统筹、标准制订和成本监控方面，责任较为明确。这种做法未必不能为其他房屋项目提供一些启示。

较可行的方向，或许是由政府或其委聘的专业团队负责规划与兴建，确保设计、工程、采购和验收均由熟悉相关事务的专业人士把关。待项目落成后，再由物业管理公司伙拍NGO共同营运。前者负责楼宇管理、维修保养、租务处理和日常设施运作，后者则集中处理住户支援、社群建立、青年发展或个案跟进等工作。这样的安排未必完美，但至少能让不同机构各按所长分工，减少由一方包揽所有职能所带来的风险。

让专业的人做专业的事

当然这种混合模式也有其代价。分工一多，协调成本自然上升。若政府介入太深，也可能削弱非政府机构原有的灵活性。再者，并非所有非政府机构都欠缺项目管理能力，有些大型机构确实有能力承担较复杂的营运工作。因此，讨论焦点不应走向全面否定非政府机构角色，而应放在如何按项目性质、规模和风险，合理配置责任。

对于工程复杂、资本额较大、管理年期较长的房屋类项目，政府应考虑把工程与资产管理部分进一步专业化。至于社区营造、住户支援和社会服务连结等范畴，则仍可由NGO主导。关键从来不是NGO能否参与，而是它们应参与到哪一步，才最符合其能力，也最符合公共利益。

应全面检视计划的管治架构

无论最后采用哪一种模式，透明度和监察机制都必须加强。今次审计揭出的，不仅有采购争议，亦包括申请处理冗长、单位空置、租期监察不足、财务报表延误等问题，反映现行制度在多个环节都存在一些可进步的空间。民青局表示会把物流署指引纳入采购要求，并追讨已购未用设备费用，这固然有必要，但始终只是补漏之举。

当局更应趁此机会全面检视青年宿舍计划的管治架构，重新界定政策局、营运机构、承建商及其他合作方的责任，并建立更清晰的绩效指标和问责安排。对市民而言，最重要的从来不是事后听到多少解释，而是制度能否避免同类问题一再发生。

善意政策不能长期建立在错配之上

青年宿舍原是回应青年住屋困难的一项善意政策，不应因执行失当而失去社会支持。然而，善意出发点本身并不足够。若政策长期建基于不清晰的制度分工，以及对承办能力过分乐观的假设，问题迟早会逐步浮现。今次审计报告提供的，正是一个重新检视整体模式的机会。

政府若只是要求非政府机构日后小心一点，再补上几条采购指引，未必足以回应问题核心。更重要的是认真回答一个根本问题，哪些工作应交由非政府机构发挥所长，哪些工作则应交由政府或专业营运团队负责。只有角色分工更清楚、更符合专业，青年宿舍以及其他房屋支援项目，才较有可能做到既有效率，也不辜负公帑和公众信任。

作者冯志豪教授是香港能仁专上学院协理副校长。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

01专栏精选不同范畴专家，丰富公共舆论场域，鼓励更多维度思考。