冯志豪教授专栏

特区政府正积极制订香港首份涵盖五年的宏观发展蓝图，并主动对接国家《十五五规划纲要》。近月翻看报章、政策讨论和各类咨询文件，社会焦点大多仍集中在经济议题，例如如何振兴股市、吸引企业、抢人才、催谷投资。这些当然重要，但如果只看经济，而忽略人口结构正在出现的深层转变，香港未来几年的发展，很可能会失去一个真正关键的支点。这个支点，就是少子化与老龄化同时加速。

双化夹击：社会安全网受威胁

看看我们身边的现实，香港的生育率已经跌到几乎是全球最低的水平，与此同时，战后婴儿潮一代正全速步入晚年。这场银发海啸不是二十年后的预警，而是我们现时要面对的现实。这两大人口痛点从两端同时拉扯着香港，一端是未来的年轻劳动力急速断层，交税的人越来越少，另一端则是长者照顾需求呈几何级数增长，前线护理人手与家中的照顾者不少已经进入压力爆煲边缘。

香港的生育率已跌至全球极低水平，与此同时，战后婴儿潮一代正快速步入晚年。所谓“银发海啸”，早已不是二十年后的推演，而是眼前正在发生的现实。这两股力量正从社会两端同时向香港施压。一方面，年轻劳动人口愈来愈少，纳税基础逐步收窄；另一方面，长者照顾、医疗、社区支援和院舍服务的需求却持续攀升。前线护理人手长期短缺，家庭照顾者的负担亦愈来愈重，不少早已徘徊在崩溃边缘。

社福改革：社会治理的一部分

面对这场迫在眉睫的危机，我们过去数十年习以为常的社福思维，显然已经显得不合时宜。长久以来，香港的福利模式习惯了一种被问题和需要拉着走的被动思维。长者宿位不够就加建院舍，照顾者撑不住就增设一条廿四小时热线，基层家庭有经济困难就开拨一些短期基金。每当社会出现新的需要，业界便向政府争取更多拨款，政府则在财政预算案中加码应对。

这种做法在资源相对宽裕、人口结构尚算稳定的年代，也许仍可勉强应付；但在今天全球经济前景不明朗、本港公共财政压力加剧的情况下，单靠政府持续加码、以补贴方式应付每一项新增需求，显然已不是长远之计。更值得警惕的是，当交税的人愈来愈少，而需要照顾与制度支援的人愈来愈多，整个社会安全网所承受的财政和人力压力，只会愈来愈沉重。现时香港每千名15至64岁劳动人口，需抚养约499名非工作年龄人口；政府推算到2031年中，总抚养比率将升至611。换言之，每1,000名工作年龄人口，将要支撑611名儿童及长者。如果我们今天仍然停留在“哪里爆煲就补哪里”的思维，未来社会安全网承受的压力，只会愈来愈难以为继。

因此，当政府制订未来五年的政策蓝图时，社福政策不能再被视为经济之外的附属议题，更不能只是在财政有余裕时才顺手多投放一些资源。社福改革必须提升到社会治理和城市韧性的层次来看。要回应少子化与老龄化的双重挑战，香港未来五年的出路，我认为在于四个方向 : 可持续化、数据化、商业化与智能化。这四者并不是抽象口号，而是香港社福制度若要走得更远、撑得更稳，不能回避的改革方向。说到底，我们要做的，不是把福利单纯视为消耗资源的负担，而是把它重新理解为一种有回报、有韧性、能稳住社会的投资。

可持续化：社福应是一种社会投资

要谈社福改革，首先不能回避的，就是制度究竟能否走得长远。在现行的整笔拨款制度下，非政府机构的营运高度依赖政府的经常性开支补贴。这种安排在过去并非完全不可行，但当人口老化加剧，福利需求持续上升，而公共财政增长又未必追得上，这种高度依附单一财政来源的模式，迟早会面对爆煲压力。

如果我们始终把社福理解为一项纯粹的财政开支，而不是一种社会投资，那制度就很容易陷入“需求愈多，负担愈重”的恶性循环。因此，未来五年规划其中一个重要方向，是引入更多元化的社会投资工具。在英美运作良久的社会效益债券（Social Impact Bond, SIB）就是值得香港更认真研究和试行的一种模式。它的思路并不复杂，就是由民间资本或慈善基金先投资具创新性的社福项目，例如认知障碍症的社区介入、长者延缓恶化的支援计划等；政府则根据事先订明的成效指标，在项目达标后才支付回报。这样做的意义，在于把风险部分转移到市场，同时也迫使整个制度更重视成果，而不只是投入了多少资源、服务了多少人次。

人力可持续性：建立跨代共融互助生态

除了财政，另一个同样迫切的，是人力的可持续性。近年香港社福和护理界在早几年几乎长期处于“抢人”状态。院舍依赖外劳补位，各行各业都在争夺有限的年轻劳动人口。可是，少子化之下，这场竞争只会愈来愈激烈。单靠输入外劳，某程度上只能止一时之渴，却难以从根本回应人口结构的问题。

长远的出路，是我们必须改变受助者与服务提供者的二元思维，在社区内建立时间银行与跨代共融的互助生态。新一代的初老长者，即六十至七十岁刚退休、身体依然健旺的战后婴儿潮一代，其实拥有极高的社会资源与有待释放的能量。政策应推动跨区、跨机构的时间银行制度，鼓励 these 初老长者、全职照顾者甚至是弹性就业的青年人，投入时间为社区内的独居高龄长者提供短暂的起居协助、买𩠌或陪伴覆诊。他们付出的时间可以转化为积分储存在制度中，待日后自己或家人有需要时，再兑换相应的照护服务。

这种模式不是单纯的义务工作，而是一种新型的社会契约。它将原本处于被动、等待被救济的群体，转化为社区互助的生力军，从根本上扩大了社福体系的人力供给基数，现时已经有一些机构开始推动初老者担任“辅助专业人员”。若香港未来五年能为这类跨机构、跨社区的时间银行建立更清晰的平台、认证和基本保障机制，可持续化才不会只停留在财政计算上，而会真正落到人与人之间的支持关系之中。

数据化：用精准数据编织社会安全网

过去十多年，香港社会屡屡发生令人心碎的照顾者悲剧，或是年迈伴侣在公共屋邨内双双离世数日才被发现的隐蔽个案。每次悲剧过后，公众舆论总会质疑前线社工为何没有及时跟进。但揭开现实的帷幕，我们会发现非政府机构和社会福利署同样满腹委屈，因为这些悲剧个案，往往根本不在现行社福机构的跟进名单内。他们不主动求助，制度便成了黑洞。这种坐等求助、被动应对的救火式社福，正是缺乏数据化思维的直接恶果。

这正是香港社福体系一直欠缺数据化思维的结果。其实，香港并非没有数据。相反，政府不同部门手上握有大量与市民生活状况相关的资料。问题在于， 这些资料长期分散在不同政策局和部门之间，彼此并不互通。房屋、医疗、社福、地区服务、公共交通，各有各的系统，也各有各的行政逻辑。从单一部门角度看，一位长者可能只是“普通租户”、“失约病人”或“未曾申请服务的人”；但若把这些讯号放在一起看，呈现的可能就是一个正在迅速走向高风险的生活状况。

预警机制：进一步打通跨部门数据壁垒

幸好现时政府已成功打通社会福利署、医院管理局及房屋委员会的跨部门数据，建立“照顾者支援数据平台”及“高风险长者数据库”。

因此，未来五年社福规划其中一项最值得推进的工作，是打通跨部门数据壁垒，建立更成熟的高风险家庭与长者预警机制。例如，一名住在公屋的独居长者，如果近期用水用电量突然异常偏低、乐悠卡乘车纪录明显减少、公立医院覆诊失约，而主要照顾者又刚离世、公屋大闸又没有其出入纪录，这些零碎讯号若能被系统整合和交叉比对，就有机会及早显示风险。这时候，系统不应只是把资料留在后台，而应能把警示转化成前线行动，通知地区服务单位、社工团队或关爱队主动接触。

不只是先进：数据让人能被真正接住

数据化真正重要的地方，不在于科技感，而在于它让社会安全网不必总在悲剧发生后才开始运作。

另一个同样关键的作用，是令资源配置更准确。过去政府和机构评估社区需要，很多时仍依赖较滞后的统计数据或零散调查，结果便容易出现服务错配：有些区服务过剩，有些区长期供不应求；有些新需要已经浮现，制度却仍未捕捉到。若能建立动态的社福数据地图，让决策者和服务提供者更掌握各区弱势社群的实时变化，政策便有可能由过去“事后补位”，逐步走向“及早部署”。

说到底，数据化不是为了让制度看起来更先进，而是让制度变得更早、更准，让更多人能真正被接住。

商业化：引入企业精神与市场活力

在香港，社福一谈到“商业化”，往往很容易引起反感。很多人担心，这是否意味著福利退场、市场接管、弱势被遗弃或放弃专业。这种忧虑当然可以理解，因为社福本来就不应沦为纯粹逐利的行业。

但如果因此把一切市场元素都拒诸门外，恐怕也会错失制度更新的机会。

今天我们面对的现实是，单靠公共财政支撑的资助院舍和家居照顾服务，已很难满足多层次、快速增长的需要。很多长者及家庭不是不想用公共服务，而是轮候时间实在太长。在等待的过程中，身体状况恶化、家庭压力上升，最后反而令整体成本更高。

因此，这里所说的商业化，并不是鼓吹福利私有化，更不是要把弱势交给市场自生自灭；而是主张更积极引入社会企业精神、混合融资模式，以及有监管、有标准的多元服务供应。换句话说，是用较灵活的营运方法去回应社会需要，而不是只靠单一、公营、统一规格的服务模式。其实，长者社区照顾服务券和院舍照顾服务券，本身已是这个方向的一种示范。它的价值在于，让服务使用者有更多选择，也让不同供应者能参与服务创新。

鼓励资本参与：释放中产银发族市场

更重要的是，我们需要重新理解新一代银发族的需要。现今新一代步入老年的人口，即战后婴儿潮一代，与上一代依靠社会救济的基层长者有着本质上的分别。他们愈来愈多受过良好教育，年轻时参与了香港经济腾飞，手头上可能有一定积蓄，甚至拥有自置物业。他们对晚年生活的期望，不再是传统安老院舍那种解决一日三餐、确保不跌倒的被动照顾，他们追求的是尊严、消闲、高品质的社交活动与自主的个人空间。如果政府继续用一成不变的福利思维去服务这群新银发族，不仅财政会被完全压垮，也扼杀了他们活出精彩晚年的可能。

政府应透过五年计划，积极释放这个中产银发族的市场。例如透过税务优惠、土地划拨与专业资历认证，鼓励更多社会企业与私人优质资本，发展多元化的自费或半自费安老服务，包含时尚的长者日间会所、具备全方位照护能力的优质共居社区、甚至是提供专业治疗师与优质护理的自费家居照护网络。

这样做还有一个很现实的好处：当有负担能力的长者可透过市场化服务满足部分需要，公营和高度资助的资源就能更集中地支援真正经济困难、缺乏家庭支持的基层长者。这不是放弃福利，而是令福利回到更精准的位置。因此，商业化若处理得当，并不必然与公共服务对立。相反，它可以是让社福走出单一路径、增加弹性和可持续性的其中一条路。

智能化：把人力还给需要的地方

面对少子化带来的基层护理劳动力短缺，以及老龄化带来的庞大照护工作量，前线人员的压力和燃尽已到了临界点。前线人员，每天上班有好些时间被行政文书、重复抄写、编更、派药、填写评估报告等繁琐工作牵引着。而在院舍内，护理员更需要耗费大量体力去处理扶抱转移长者、洗澡、更换尿片等高劳动强度的工作。当前线人员被这些体力劳动榨干体力时，社福服务最核心、最珍贵的人情味与关怀温度便无从谈起。

这正是智能化在五年规划中能发挥核心威力的地方。所以，谈智能化，不能只把它理解为引入一些先进设备，或者简单地用科技取代人。真正重要的是：科技能否帮助前线减轻重复工作，释放时间和体力，让服务重新回到“人”的身上。

过去几年，政府已透过乐龄科技创新基金等渠道，资助机构购置不同设备，这是一个开始。但不少前线经验也反映，现时的应用仍较碎片化。有些院舍添置了设备，却缺乏足够培训；有些科技产品彼此不能整合，最后成效有限，甚至沦为“买了但用不尽”。

融入社区：智慧居家安老应进入公屋

因此，未来五年若要真正推动智能化，重点不应只是购买更多器材，而是思考如何令科技真正落地、融入服务流程，并延伸到社区。

首先是智慧居家安老，政府应推动将智能安全家居网络纳入公共房屋和新落成楼宇的标准配置。透过安装免接触式的物联网跌倒感应器、智能床垫、远程生命表征监测系统，甚至马桶冲水感应，可以在不过度侵犯私隐的前提下，为高龄独居长者提供更稳定的安全保障。一旦出现异常，讯号能及早传送到相关服务单位，便有机会减少事故恶化，也让长者毋须因风险上升而过早离开熟悉的社区环境。

其次是院舍和服务机构的流程智能化。从智能配药、电子记录、条码管理，到自动化处理部分行政程序和评估报表，这些技术若能与日常工作真正整合，能大幅减少出错和重复工序。节省下来的，不只是时间，而是前线人员重新投入照护关系的空间。

我始终相信，智能化最重要的，不是科技本身有多新，而是它有没有让照顾变得更有温度。科技若只是另一层负担，便没有意义；但如果它能真正把前线人手从繁重工作中释放出来，那它就是在帮助整个制度保住最珍贵的人情味。

社福改革：关乎香港的韧性与未来

总括而言，少子化与老龄化的双重夹击，将会是香港未来五年至十年无法回避的结构性挑战。这不只是社福界自己的问题，也不时候是长者政策的问题，而是整个城市如何维持基本韧性、如何让不同世代仍能安心生活下去的问题。

如果未来的五年规划仍然停留在旧有框架，只是在每年预算案中对社福开支作零碎修补，那么香港的社会安全网只会愈来愈吃力，压力亦只会逐步后移，直到有一天再也补不过来。

可持续化、数据化、商业化与智能化，并不是四句漂亮口号，而是四个彼此扣连的改革方向。没有数据化，资源就难以精准投放；没有商业化和社企精神，制度便难以引入新的活力和承载力；没有智能化，前线人手就难以在持续短缺中维持服务质素；而如果一切最终都无法走向可持续，其他改革也难以真正长久。

说到底，社福改革从来不是香港发展的边缘议题。它测试的，是我们这个城市有没有能力在结构转变之中，仍然照顾好最脆弱的一群人，也同时为未来留下足够的韧性与希望。

作者冯志豪教授是香港能仁专上学院协理副校长。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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