律政思专栏｜邓凯博士、罗天恩博士

日前，国务院总理李强签署国务院令，《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》）于7月1日生效实施，此举标志着中国涉外经济治理正式进入统一的行政法规时代。这一时刻并非突如其来。一方面，制定对外投资条例于2025、2026年连续两年纳入国务院立法计划，实属酝酿已久；另一方面，《规定》绝非孤立事件，真正促使立法齿轮骤然加速的因素恐怕也与Manus收购案争议、跨境券商监管亟待定型甚至更早之前内地企业赴美上市抢跑等事件不无关联。正因如此，要理解该法，仅凭技术性拆解法律条文并不足够，我们更应追问，它改变了什么，又意味着什么？

法律位阶升级终结碎片化监管

在《规定》之前，中国内地的对外投资监管依据主要散落在商务部和发改委的两部部门规章，并辅以外汇管理部门的配套规定。“发改管专案、商务管主体、外汇管资金”的三元分治模式运转多年，积累了相当经验惯性的同时，却也暴露出规则碎片化、安全审查衔接不足、责任认定模糊、效力层级偏低等固有局限。特别是，当中国对外直接投资年度流量逼近2,000亿美元、存量突破3万亿美元并连续九年位居全球前三时（商务部对外披露数据），旧有框架能否提供足够的制度保障力更是成疑。

当局故此升级了法律体系。《规定》经国务院常务会议通过、由总理签署发布，性质上属于行政法规，其效力层级高于前述的部门规章，并于《对外关系法》《对外贸易法》等全国性立法形成系统性衔接。的确是中国对外投资发展历程上极具里程碑意义的法治事件。尽管《规定》仍然沿用现行ODI核准备案的基本路径，但却带来了如下三重变化：违反核准备案义务的法律责任首次被确立于行政法规层级，违法成本的位阶显著擡升；监管链条由事前审批延伸为全过程监管，企业须持续履行资讯报告义务；境外投资安全审查制度首次以专条形式入法。以更宏观的视角审视，《规定》的意义更在于填补“走出去”的法制空白，并与《外商投资法》的“引进来”法治共同构筑中国跨境投资法律治理的完整双翼。

基于总体国家安全的立法转向

《规定》的基调并非简单的收紧或放松，其底层逻辑指向全面安全已无悬念。也即，与过去以规范流程、防止资本无序外流为核心的部门规章相比，《规定》将监管视野从单纯的资本流动扩展至技术、数据、人员等关键要素的出境管制，是一次从单维度监管向多维度治理的改革转变。

例如，第15条首次确立境外投资安全审查制度，将安全审查从过去常见于外商投资领域的法律工具，移植至对外投资领域。尤其是，该审查不止于投资行为本身，还覆盖相关资产、权益的转让与处分，这意味着退出和出售环节同样被纳入射程。更深层的变化在监管哲学本身。旧体系是事件驱动型的：一笔投资发生，触发审查，审完放行或否决，监管关系随之终结。相反，《规定》治下的新秩序则是以过程为导向，投资完成之后，企业在境外的经营行为、人员安排、数据处理方式，仍处于监管的整体视野之内。监管由一道前置关卡，演进为一种贯穿始终的继续状态。

总体国家安全观的演绎更体现在中国对外投资正式嵌入大国关系“脱钩断链”的极限博弈语境之中。《规定》第24条与第25条明确，对以歧视性措施限制中国投资者的国家、组织或个人，可采取相应反制，并可依据《反外国制裁法》列入反制清单。作为典型公法工具的反制措施纳入国际经贸领域，无疑例证出地缘政治的宏观考量。叠加同期出台《反外国不当域外管辖条例》（2026年4月）及首份阻断禁令反向抗美石油制裁（2026年5月）这两项举措，中国涉外经济治理已然形成主动规制、防御反击与系统保障的三层架构。

对外投资定义外延至全链条

回到对外投资定义本身，《规定》第二条厘定的概念及其立法信号，恰恰是坊间最为关注的。对外投资被界定为以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接获得境外企业、资产的所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益的活动。该定义的几处措辞是令人玩味的。例如“间接”一词可以推敲为穿透审查的法定化，经BVI、开曼、香港层层架构持有的境外权益被明确纳入行政法规射程；又如“融资、担保”被明文列举为投资方式，这意味着内保外贷、跨境资金池等获取境外权益之传统安排的合规义务随之明确；再如“其他相关权益”的兜底表述，则最大化地为预留了立法解释的文本空间。

伴随着对外投资行为内涵的拓宽，该条还扩张了投资者的定义外延。居民个人首次明确载入投资者范畴，终结了个人境外投资长期处于模糊规范状态的历史。尽管第33条授权主管部门另行制定管理办法，但监管预期成型已是既定事实。凡涉及设立境外实体、取得境外企业控制权的个人行为，均需审慎评估其是否触发备案义务。

与穿透和扩张相呼应的则是针对涉外投资行为方式的管控延伸，《规定》第13条禁止以跨境派员的方式变相转移货物、技术、服务和数据，此举对科技企业的影响最为深远。以AI行业为例，对于过往或能走通的做法，如派遣工程师赴海外进行技术支持，顺势将内地模型与演算法部署至境外子公司，如今已有清晰的法律边界。该条所补的，正是Manus收购案暴露出的制度漏洞，立法者与监管方显然将法律关切从数据载体的跨境传输伸展至以人员为媒介的知识与技术流动，核心技术与数据出境收紧的意涵不言而喻。

外部变化下的港澳功能重置

不限于特殊个案的警示和催化，要理解《规定》为何选在此时以如此力度推出，还须结合当下经济情势甚至是地缘政治的宏大座标来考察。近年来，中国外汇储备总体稳定，贸易顺差持续扩大，但资本帐户长期面临外流压力。与此同时，人民币已升值至6.76附近，若同期再推动资本帐户进一步开放，势必放大汇率波动，削弱政策掌控力。至少，按照经典的蒙代尔不可能三角理论（Mundellian Trilemma），如果要货币政策独立性，又要汇率稳定，便意味着必须在资本自由流动上有所取舍。相当程度上，这也解释了中国证监会等八部门向跨境券商开出罚单以及香港证监会同步收紧非本地投资者开户门槛的原因所在。当外部压力变了，规则随之因应便是自然。

地缘政治则构成另一重推力。巴拿马运河港口交易案、荷兰安世半导体收购案，都曾直接挑战北京的底线。当某些国家可以借国家安全之名行投资壁垒之实，中国也需要对等的法律工具来丰富博弈手段（如前述反制机制）。这不仅是由“以眼还眼”的同态斗争逻辑所决定的，更寓于意图全球化布局的中国企业以更高的合规要求与政治智慧。

在如此复杂、紧张的法政视域下，港澳一直以来帮助内地企业出海的管廊或桥梁功能是否仍旧奏效？一方面，《规定》第32条申明内地投资者在港澳台地区的投资行为参照执行，在监管意义上似乎宣告了港澳不再特殊的基本事实；然而另一方面，“参照执行”在法理上与“同等适用”仍有细微差别，这或许为未来可能针对港澳的特殊安排保留了法律解释弹性。但即便如此，以往那种大规模借助香港商业主体持有海外资产、以香港为枢纽对接国际资本市场的路径依赖，正遭遇挑战，更倒逼港澳优化并再造其服务国家融入世界现代性系统的方法论与能动性。总而言之，中国对外投资正式进入行政法规时代的法治实质，是中国在开放与安全这对永恒张力之间重新校准平衡点的一次科学探索与勇敢尝试，它预示着新秩序、新常态的肇始。

作者邓凯博士是香港城市大学法律学院公法与人权论坛研究员；作者罗天恩博士是香港律师、香港城市大学法律学院博士后研究员。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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