寰海明察｜梁海明

公共事业是社会与经济发展的重要基石，涵盖电力、煤气、交通等多个范畴。香港长期采用以专营权为核心的公共事业模式，该模式曾在带动本港经济繁荣及提供高效服务方面发挥了重要作用。然而，近年来，其背后的弊病与问题逐渐浮现。在英美等国对公共事业专营权进行深度改革，明确市场与公共责任的界限，并强化政府于关键领域的角色之背景下，香港作为国际大都会，更加需要与国际接轨。首个五年规划的出台，为改革现行专营权制度带来契机，以推动公共事业更好地服务市民，增强社会安全与经济韧性，已是刻不容缓的任务。

新自由主义推动公共事业市场化浪潮

自20世纪70年代以来，新自由主义经济理论逐渐在全球范围内取得支配地位，其核心理念在于透过市场化手段削弱政府对经济领域的过度干预，追求更高效的资源分配。该理论的诞生正值欧美发达国家面临财政赤字高企及经济滞涨的困境，而发展中国家同时亦深陷债务危机与基建资金短缺的压力。在此背景下，传统由政府主导的“大政府”模式已不堪重负，显得笨拙且低效。以电力、煤气及公共交通为代表的公共事业经常因行政性垄断导致组织臃肿、服务质素欠佳及运营成本高昂，而私营企业更强调创新与效率，形成鲜明对比。随着新自由主义于全球范围内的兴起与传播，“小政府、大市场”的改革理念被广泛采纳，掀起了一场公共事业领域的市场化浪潮。

英国及美国可谓新自由主义经济理论的推行先锋，亦对全球改革产生深远影响。1979年，戴卓尔夫人出任英国首相，成为新自由主义的象征人物。她提出透过削减公共开支、私有化及市场化改革，以缓解政府财政困境。在她的推动之下，英国对电力、交通等多个公共行业进行了大规模市场化改革，成功实现行业产权转移及竞争机制的引入。美国方面，总统列根于1980年上台后也推行类似政策，减少政府干预，并积极吸引私营资本参与公共服务，从而促进效率提升为目标的市场化改革。英美两国的成功经验很快便被视为典范，而世界银行和国际货币基金组织则进一步巩固了市场化改革于全球推广的进程。这些国际机构通过提供政策建议及贷款，向发展中国家施加影响，使其亦顺应采用市场化改革路线，从而令全球公共事业深化市场化成为一种常态。

在这一过程中，理论与实践相互促进。新自由主义理论吸纳了货币主义、供应学派及理性预期学派的思想理念，不仅为公共事业市场化提供了坚实的理论基础，也紧贴时代变革提供实践方向。例如，信息技术革命改变了公共事业的技术与经济特性，原本被视为自然垄断的业务随着技术进步，被拆分为开放市场的竞争性业务，如发电及售电等。这种技术上的进步动摇了政府对公共事业全面垄断的必要性，同时亦为市场化改革及资本引入提供了实现条件。因此，从欧美到亚洲及其他地区，市场化改革在各地普遍推进，不仅纾解了政府财政压力，还吸引了更多民营资本进入基建领域，从而进一步提升行业竞争力与运营效率。

英美电力市场化改革暴露私营垄断弊端

但是，市场化的推进亦显现出不少问题，例如价格上涨、私营垄断及服务质素下降等问题开始引发广泛关注。首先，私营垄断的问题尤为突出。由于部分公共事业具有天然垄断性，例如供电设施属于高昂的固定资本投入，这令市场难以形成真正的竞争环境。当垄断企业缺乏竞争压力时，服务质素往往难以保持稳定，市民的选择空间亦因此受到局限。其次，市场化改革侧重于资本利益，对社会责任的重视不足。私营企业追求利润最大化，常通过提价或减少基建投资来压缩成本，最终令市民承担高昂的代价。同时，涉及能源及电讯等关键行业的外资渗透，亦可能给城市及国家的经济安全构成潜在威胁。

全球许多国家均因此展开有关公共事业市场化的反思与改革，尤其是推行市场化的先行者（如英国）成为重要参考，其特点是通过私有化打破垄断并引入竞争。以电力工业为例，英国在1989年通过的《电力法》成为其改革的标志性成果。该法规定，必须将发电业务与输电、配电环节分离，建立一个由多个发电公司、独立电网公司及区域配电公司共同组成的联营市场。政府通过立法搭建监管框架，并发布一系列配套文件以逐步放松市场管制。例如，在发电领域，规定垄断性发电公司需向新竞争者出售部份发电能力，以促进行业竞争；在配电与用户供应环节，取消区域电力公司的特许垄断权，允许竞争性企业共享配电网络资源。经过近十年的发展，这一模式成功实现发电与用电市场的全面开放，既有效纾缓了财政压力，亦成功提升市场运行效率。然而，由于改革过程中过于侧重竞争导致社会责任的弱化，亦一度引发争议，例如部分地区出现了用电价格上升及供应质素下降的情况，令外界对监管机制的有效性及健全性提出质疑。

与英国相似，美国亦于20世纪90年代对电力市场实施了全面市场化的改革。1992年《能源政策法》是其中的核心。该法打破了传统的垂直整合式管理模式，将发电、输电及配电三个环节分离，并大幅降低市场准入门槛，积极鼓励私人资本投资于发电项目。联邦能源管理委员会（FERC）出台了多项法规，明确要求将输电系统公用化，规定所有电网营运企业需公平、无歧视地向各发电企业提供电网接入服务。此外，美国在批发电力市场引入了区域输电机构（ISO/TSO），负责电网的运营及规划，确保竞争的市场环境更为公平。

通过以上措施，美国建立了开放且透明的电力市场机制。然而，改革亦暴露了一些问题，例如各州规制标准的差异使执行机制变得更加复杂；同时，因改革成本被转嫁，消费者需承担较高的电费。尤其是加州，因早期过度市场化引发了2000至2001年的电力危机，暴露了市场监管不足及企业逐利性引发的系统漏洞。

环球改革经验提示香港专营权制度隐忧

除了英美两国以外，欧洲大多数国家及澳大利亚、阿根廷等地亦进行了类似的电力工业改革。这些国家普遍遵循以下几个步骤进行：首先，调整所有制结构，将国家独资的电力资产开放，允许私人资本进驻；其次，重新划分行业架构，通过将具有竞争性的业务（如发电与售电）与自然垄断性的业务（如输电与配电）分离，明确竞争与垄断的界限；最后，设立独立监管机构，对价格、竞争行为及市场运行的核心领域进行规管。在这些国家，发电及售电环节引入了更多市场主体，有效实现了充分竞争，而输电及配电仍保留一定程度的垄断。然而，改革中亦暴露了一些问题。例如，配电与销售分离的实际效果有限；部分改革未能有效保障低收入家庭的用电需求，导致其用电负担未能实现稳定下降。这些问题揭示了过度追求市场化但忽略公共服务属性的弊端，提醒后来者需要在引入资本活力与保障社会公平之间找到更佳的平衡点。

回望本港，作为一个奉行自由经济体系的城市，其公共事业一直依赖专营权模式达致稳定发展。香港以“准许回报率”为基础的专营权框架，为企业注入投资诱因的同时亦保障了市民获得相对稳定及高效的服务。无论是供电稳定性全球领先，抑或公共交通的便捷高效，香港的模式均具示范意义。然而，随着时代需求的变化，本地专营权体系亦暴露不少隐忧：准许回报制度鼓励过度投资，额外成本须由市民承担；市场信息仍欠透明，市民于价格谈判中处于不利地位；以及部分基建领域面临外资渗透可能带来的国家安全风险。

改革专营权制度重塑民生福祉

针对这些问题，正在制定首个五年规划的香港特区政府，亟需与时并进调整模式，改革现行的专营权制度，令其更能体现“改善民生、政府主导、维护安全”这三大特征。这不仅是回应市民期望的积极举措，亦是确保社会与经济可持续发展的关键目标。

其一，改善民生应成为改革的核心目标。现时，专营权制度在满足企业收益的同时，往往容易增加市民的经济负担。特区政府应重新审视相关制度及机制，通过优化资源分配，确保公共事业能更直接惠及广大市民。此外，必须强化资讯透明化及提高市民的参与度，让服务价格及决策过程更加公开及公平，从而切实提升市民的生活质素。

其二，改革需要更加突出政府的主导作用。在现行的专营权制度框架下，监管效果及执行力仍有进一步提升的空间。特区政府需积极强化自身于改革中的角色，健全监管体系及规则设计，推动相关企业履行其应有的社会责任。同时，政府应在市场结构中优化供应机制，寻求平衡企业利益与公共利益，确保公用事业能够更符合长远的社会发展目标。

其三，改革必须以维护国家及社会安全为基本前提。公共事业与社会稳定及经济安全息息相关，尤其是涉及具有战略意义的行业领域。特区政府应加强对关键领域的监管及保护，以免外部干扰或侵蚀对本地市场及基础设施的影响。此外，改革需同步支援可持续发展的目标，提升基础设施的自给能力及韧性，从而增强香港在面对复杂外部环境时的独立性及抗风险能力。

其四，在北部都会区及河套地区的建设过程中，改革公共事业专营权更具关键意义。作为香港未来发展的核心重点区域，这些地区的发展不仅需要高效完善的基础设施建设及公共服务体系，更承载着对接深圳及其他粤港澳大湾区城市联动发展的使命。通过改革公共事业制度，特区政府可以进一步打破地区之间的服务壁垒，提升跨区域资源的协同效率，令电力、交通、水务等公共事业网络与大湾区整体发展规划实现更紧密衔接。这类协同联动不仅为香港更好融入及服务国家发展大局提供有力支撑，更能助推香港在国家重点战略中发挥更积极的作用。

公共事业专营权的优劣得失，随着社会环境的变迁而不断显现。在新形势下，民生福祉与经济安全应成为特区政府“由治及兴”策略的首要目标。香港的五年规划将是一个历史性开端，通过对专营权制度持续进行深度改革，不仅有望缓解现有矛盾，还可以为市民提供更可靠、更公平的服务体系，确保香港在区域竞争中继续保持自身优势。

作者梁海明是丝路智谷研究院院长。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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