紫荆党｜博彩行业能否开放市场引入竞争？

来稿作者：周小稞

9月11日，也即大比数否决《同性伴侣关系登记条例草案》的第二天，立法会大比数三读通过《2025年博彩税（修订）条例草案》，篮球博彩合法化。按照这一条例，政府将向香港赛马会发出单一篮球博彩牌照，以免经营者互相竞争刺激赌博需求；同时也会参考现行足球博彩税计算征收方法，向赛马会征收净投注金的50%作为篮球博彩税。以每年获批准篮球博彩投注额约为280亿港元为假设，马会估计获批准篮球博彩活动每年带来约15亿港元的博彩税。

这是回归以来特区政府对博彩业做出的第五次重大修订。《2003年博彩税（修订）条例》令足球博彩合法化，《2006年博彩税（修订）条例》将基于投注额的博彩税征收方法改为基于净投注金的博彩税征收方法，《2013年博彩税（修订）条例》取消对本地赛事的境外投注征收博彩税并将对境外赛事的本地投注按净投注金的72.5%划一征收博彩税，《2023年博彩税（修订）条例》落实政府财政预算案建议以在未来五年向赛马会每年额外征收24亿港元的足球博彩税。

这五次重大修订虽然都以香港赛马会为主角，但性质却有所不同。前三次的修订基本上都是应赛马会的要求而做，目的主要是帮助赛马会解决业务发展中面临的问题与挑战。譬如说，回归以后赛马投注额由九百多亿的高位一路降至八百亿港元以下水平，赛马会将之归咎于非法赌波的兴起，于是就有了2003年足球博彩的合法化以帮助扩大赛马会的业务。之后赛马投注额继续下降至七百亿港元以下水平，赛马会又抱怨是非法赛马赌博市场抢走了生意，于是就有了2006年博彩税征收方法的调整以帮助赛马会以更灵活的手段打击非法赌博活动。

到了2023年，香港赛马会作为香港博彩市场的垄断运营商赚得已是盆满钵满：无论是赛马投注额还是足球投注额都在一路创新高，后者更在疫情期间反超前者，成为赛马会收入与利润的最大贡献者。而此时的特区政府却正面临愈发严重的财政赤字压力，于是就有了针对足球投注的额外征税，而背后理据就是赛马净投注金的税率超过72.5%，而足球净投注金的税率却只有50%。至于刚刚通过的篮球博彩合法化，表面上是为应对日趋活跃的篮球非法赌波活动，实际上是政府为应对赤字压力而采取的开源措施，只是让赛马会又一次捡了“便宜”。

特区政府将财政开源的第一枪打向博彩当然有它的考量。想当年，博彩税可是压过印花税，位居政府的第三大税源，仅次于利得税与薪俸税。1998-99财政年度，博彩税高出印花税近两成，接近薪俸税的近五成；到了2024-25财政年度，博彩税已不到印花税的五成，只有薪俸税的三成。博彩税在财政税源中地位的下滑，固然与博彩行业的特殊性令政府不便公开出面鼓励发展有关，但赛马会的垄断地位及政府对其的恩宠也是其中一个重要原因。垄断消除了竞争，产品与服务难免不及预期，而经营成本在政府相对宽松的税率下自然少了一份管控的压力。结果就是博彩市场为非法赌博活动所侵蚀，本该政府收取的税收被流失。

以香港赛马会截止2025年6月30日的财务数据为例，经营成本占经营收益的比重高达86.3%，即便加回政府收取的24亿港元额外足球博彩税，经营成本占比仍达到75.4%。如果政府对足球投注额征收与赛马投注额类似的博彩税，那么按照现时的经营成本，赛马会将会转盈为亏。这样的结果确实匪夷所思，而背后的原因却很简单，因为在2023年政府决定征收额外足球博彩税后，赛马会的经营成本就开始出现不同寻常的大幅增长，经营成本占经营收益比一路从截止2021年6月30日财政年度的63.5%、63.8%、64.8%跳涨至70.8%和75.4%。这样的上涨其实就是要警告政府，如果提高足球博彩税，赛马会将会难以为继。

对于赛马会的垄断地位，坊间一直有质疑的声音，希望能够开放市场并引入适当的竞争。政府也清楚垄断带来的负面影响，不仅阻碍了香港博彩市场的合理增长，也助长了赛马会的奢靡之风，管理层的薪酬之丰厚连政府高级公务员与上市公司高层也要甘拜下风。但政府每次都以担心引入竞争会刺激赌博需求而加以拒绝。问题是，香港的博彩需求是真实的存在，传统悠久也颇具规模。既然禁不了，不如发牌监管。垄断看似抑制了竞争，但地下博彩也因之兴旺，最终整体的博彩市场仍继续增长，但政府却未能从中受益。在这种情况下，不如将非法转为合法，足球博彩合法化就是一个成功案例。美中不足的是，足球博彩牌照还是只发给了赛马会。如果当时引入适当竞争，估计更多的非法赌波会转为合法。

遗憾的是，篮球博彩合法化还是沿袭了足球博彩合法化的老做法，赛马会继续成为篮球博彩的唯一合法运营商，香港博彩业错过了又一次开放市场、引入竞争的机会。其实，分拆香港赛马会也不是没有可行性。香港赛马会可以让出其中一个赛马场，作为交换，政府可以维持现行的足球博彩税率并让赛马会继续享有足球博彩的垄断经营权；而新的博彩运营商在获取其中一个赛马场的基础上再从政府手中拿到篮球或网球的博彩垄断经营权，以便与香港赛马会展开有效竞争。在这种双寡头的竞争格局下，香港的博彩市场将迎来更为健康而可持续的发展，政府也将从中获得更多的税收以向香港社会提供更好、更多的公共货品。

作者周小稞是紫荆党政策研究院研究员。文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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