来稿作者：张镇宇博士

2025年10月20日至10月23日，中共二十届四中全会在北京召开，其中最受关注的议程之一，就是研究制定国民经济和社会发展第十五个五年规划（即“十五五”规划）建议。在香港，不少市民或许对祖国的“五年规划”感到陌生，甚至可能仍停留在“计划经济”的旧有印象中。然而，这份每五年发布一次的“国家级”蓝图，其内涵与作用始终在与时俱进，已成为理解当代中国治理逻辑的关键文本。它不仅关系到国家的宏观走向，也日益紧密地引领着香港特区的未来发展。笔者希望借此文，为香港读者剖析“五年规划”的现代运作机制，并探讨香港在其中不断演变的角色与未来的机遇。

从“指令”到“引导”：
灵活的国家治理艺术

要理解今日的“五年规划”，我们必须先抛开它源自苏联的历史标签。我国在1953年的确参照苏联模式，制定了第一份“五年计划”（2006年改为“五年规划”），借助当时苏联的援助体系初步建立工业化基础。然而，今日中国的“五年规划”，早已不再是僵化的指令性文件，而是社会主义市场经济条件下一项极具中国特色的战略治理工具。

具体来说，我们可以将其理解为一种“画地图”而非“定路线”的智慧。著名中国政策研究学者韩博天（Sebastian Heilmann）曾将此模式形容为一种“自上而下的实验主义”。这套机制的精妙之处在于：中央政府通过“五年规划”，为国家未来五年的发展设定战略方向和优先领域（Top-down），如同在地图上标示出例如“碳中和”这样的目的地。

然而，它并不规定到达目的地的唯一路径。相反，它为地方政府和市场主体（企业、科研机构等）创造了一个巨大的创新实验场。这些主体就像无数支探险队，在中央划定的战略方向内，结合自身优势，展开各种“自下而上”（Bottom-up）的探索和竞争。例如，一些地方政府可能会试点新的补贴政策，一些企业则可能投入巨资研发颠覆性技术。那些在市场竞争中被证明是成功、高效的“实验”，会被中央政府观察、总结，并可能被吸纳、推广至全国，甚至成为下一个“五年规划”的重点内容。

因此，“五年规划”的功能早已从过去直接控制实物产出的“指令性计划”，演变为更多依赖产业政策、财政工具和大规模投资引导的“宏观战略框架”。正是这种“顶层设计”与“基层创新”的动态结合，使得“五年规划”成为一个不断迭代、自我强化的学习型系统。它既保证了国家战略的贯彻执行，又充分释放了市场的活力。可以说，“五年规划”是中国社会主义市场经济体制独特优势的重要体现。

从“播种”到“收成”：
“无中生有”的电动车

要理解上述机制，中国的电动车产业的崛起提供了一个近乎完美的教科书式案例。这并非一日之功，而是跨越了多个“五年规划”的长期战略布局与市场实践的结果。

在2006年的“十一五”规划，国家便开始“播下种子”。 在这个阶段，国家首次将“新能源汽车”列为需要重点扶持的战略性新兴产业，开始“鼓励开发使用节能环保和新型燃料汽车”。这是一个典型的顶层战略定向，虽然当时市场上几乎看不到电动汽车，但国家已明确将其视为未来能源安全和产业升级的关键。

在后续的“十二五”规划中开始“培育土壤”，提出大力发展“新能源汽车等战略性新兴产业”。这是政策集中发力的阶段。中央出台了一系列具体的产业政策，包括为消费者提供高额购车补贴、减免购置税、投入巨资建设充电桩等基础设施。与此同时，“自下而上”的实验在各地展开：深圳、杭州等城市率先在巴士、的士等公共交通领域大规模推行电动化，为产品的早期应用和数据收集提供了宝贵的试验场；而比亚迪、宁德时代等企业则在市场和政策的双重激励下，分别在整车制造和电池技术上进行了大量的研发投入和技术迭代。

而到“十三五”与“十四五”规划（2016-2025年），则是“修剪枝叶”与“收获果实”。 随著产业初步成熟，规划的重点转向“高质量发展”。中央开始逐步减少补贴力度，促使企业从“政策驱动”转向“市场驱动”，在激烈的竞争中优胜劣汰。同时，规划的重点从单纯的整车制造，扩展到对整个产业链的掌控，特别是电池、电机、电控系统以及智能驾驶等核心领域。“十四五”规划更进一步将其融入“碳达峰、碳中和”的国家顶层战略。最终，一个由市场巨头、创新企业、完整供应链和庞大国内市场所构成的、充满活力的电动车生态系统得以形成，并具备了全球竞争力。

这个案例清晰地展示了“五年规划”如何通过长期的战略坚持、精准的政策工具以及对市场创新的包容，成功催生出一个全新的支柱产业。

从“九五”到“十四五”：
愈发关键的香港角色

对香港而言，国家的“五年规划”从原本看似遥远的宏观蓝图，逐渐演变为愈发具体、紧密相关的战略指引。回顾历程，香港在国家发展布局中的定位，经历了从“初步提及”到“深度融合”的显著变化。

香港首次出现于1996年的“九五”规划中，正值回归前夕。规划中强调香港与澳门的回归“对我国经济发展带来的新机遇”，并指出在“一国两制”方针下，维护香港的繁荣稳定是国家的重要任务，同时指出要通过香港澳门“更好的吸引外资与技术促进发展”，促进国家现代化建设。

进入新世纪后，“十五”与“十一五”规划见证了回归后制度性支持的确立。中央在规划中明确提出“巩固和加强香港国际金融、贸易、航运中心地位”，并进一步支持香港发展金融、物流、旅游及资讯等服务业。这一时期，港澳与内地的合作领域拓展至基建、环保、产业协作等多个方面，标志着合作关系走向机制化与多元化。

2011年的“十二五”规划成为香港融入国家战略的标志性转折点。规划首次设立“港澳专章”，明确支持香港“发展成为离岸人民币业务中心和国际资产管理中心”，并首次提及支持环保、医疗、创新科技等“新兴产业”。同时，规划提出“深化粤港澳合作”，着力“打造更具综合竞争力的世界级城市群”，香港正式成为国家发展的有机组成部分。

“十三五”规划时期，香港角色进一步提升为国家战略的关键参与者。规划明确支持香港参与“一带一路”建设，并首次将“推动粤港澳大湾区建设”纳入国家发展纲领。香港不仅继续巩固传统中心功能，更在区域合作、科技创新与青年交流等方面深化布局，体现其在国家双向开放中的独特桥梁作用。

最新的“十四五”规划体现了香港与国家发展最为全面和深入的一次融合。除巩固国际金融、贸易、航运中心外，新增支持香港建设“国际创新科技中心”、“中外文化艺术交流中心”、“区域知识产权贸易中心”及提升“国际航空枢纽”地位。粤港澳大湾区与京津冀、长三角并列成为引领国家高质量发展的核心引擎，香港在国家现代化经济体系与科技创新布局中承担起更为关键的功能，标志着香港已全面融入国家发展大局。

从“硬联通”到“软衔接”：
“十五五”的三大主轴

“十四五”规划所奠定的框架，无疑将是“十五五”时期的发展基础。在香港“由治及兴”的新阶段背景下，笔者预测，国家对香港的发展期待将围绕以下三大主轴展开：

首先，在经济发展层面，香港需要完成一次关键的角色蜕变。香港从过去作为资金与货物进出内地的“超级联系人”，升级为在国内国际双循环中提供高附加值服务的“枢纽增值者”。这不仅要求香港的金融、法律、会计等专业服务继续协助内地企业“走出去”，更要重点提升其在高水平国际并购、融资与全球管理方面的能力，真正促进内地企业的“高水平出海”。同时，香港也需吸引国际资本与人才更深参与内地的产业升级与科技创新。特别是在“国际创新科技中心”建设上，笔者预测，香港必须将自身顶尖基础科研与大湾区内地城市的产业化能力深度融合，在北部都会区发展中实现“1+1>2”的协同效应。这也意味着，香港须在“十四五”已提出的八大中心基础上，进一步做精做深、实现功能优化与体系整合。

其次，在国家安全层面，“安全是发展的基石”这一理念将得到进一步巩固。对于香港来说，“安全”的意涵是广义的，既包括维护好社会稳定，也涵盖维护香港和国家的经济安全与金融安全。在全球不确定性增加的背景下，香港如何善用国际金融中心地位，协助国家管理金融风险、巩固联系汇率制度，并为人民币国际化提供稳健的离岸试验场，将成为其不可推卸的责任。

最后，在融入国家发展大局方面，如果说过去的针对港澳特区融合更多体现在高铁、大桥等基础设施的“硬联通”，那么“十五五”时期的融合重点，将全面升级规则、制度、标准的“软衔接”。这包括扩大专业资格互认、探索数据跨境安全流动机制、协调法律与仲裁规则等。这些突破是大湾区能否成为真正统一市场的关键，也是香港能否无缝融入国家大局的试金石。同时，便利港澳居民在内地生活、就业与养老的政策也将持续完善，以构建更具归属感的优质生活圈。

从“被动遵循”到“主动实践”：
找到属于自己的最佳位置

国家五年规划的演进，见证了香港与内地日益紧密的联系。从“十一五”规划首次将香港纳入国家蓝图，到“十五五”规划为其确立“背靠祖国、联通世界”的清晰定位，这不仅是政策文件的更新，更是香港与国家命运与共的真实写照。这份演进的背后，是中央对“一国两制”的坚定支持，以及协助香港巩固优势、破解发展瓶颈的长远考量。

对香港而言，“十五五” 规划的内容绝非需要被动遵循的 “任务清单”，而是一份蕴含发展机遇、需要主动践行的 “行动指南”。一方面，香港需深刻理解中央赋予的定位 —— 作为国际金融、航运、贸易中心及国际航空枢纽，既要守住既有优势，更要在国家推进高水平对外开放的进程中发挥自己的战略优势。

另一方面，香港需要将“规划思维”更深入地融入治理体系，以更前瞻的视野和行动力来应对发展挑战。以北部都会区的建设为例，它不仅是拓展城市空间的物理工程，更是一项意义深远的战略工程——旨在对接大湾区、承接国家科创战略，并培育新的增长引擎。它的成功，有赖于产业、民生与生态的通盘考量，更需要与湾区城市协同合作，才能让规划蓝图真正落地，变为生动的现实。

站在新的历史节点，“十五五”规划为香港勾勒的未来，是一条通过融入国家发展大局来实现自我跃升的光明之路。如何准确把握国家战略，将“香港所长”与“国家所需”完美结合？如何以北部都会区等重点项目为契机，将宏大规划转化为市民感受得到的发展红利？又如何在保障国家整体利益的基础上，持续提升自身的国际竞争力？

这些都是香港必须面对和回答的时代课题，也是“东方之珠”能否再创辉煌的关键。唯有主动融入、积极作为，香港才能在国家发展的宏伟征程中，找到属于自己的最佳位置，实现更稳固和长远的繁荣。

作者张镇宇博士是香港中文大学社会科学学院博士后研究员。

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