来稿作者：梁名峰博士

在疫后公共财政承压的背景下，香港政府仍将“精神健康”列为明确的政策优先范畴。例如，《2025年施政报告》提出将原属临时措施的“校园三层应急机制”恒常化，并扩展至高小学生；同时，政府亦透过地区康健中心等基层医疗平台，结合社福机构的参与，持续延展社区层面的精神健康评估与支援服务。

精神健康成为政策语言

关注精神健康无疑具有其迫切性，亦值得持续投入资源加以发展。然而，随着相关政策的推展，精神健康亦逐渐成为社福界回应社会问题的重要语言。社福机构相继寻求资源，推出各类以精神健康为主轴、涵盖就业、学业、健康及家庭关系等不同范畴的服务，并以此作为连接不同社会议题的主要介入框架。

然而，服务的设计与推行，并非仅属技术或操作层面的选择，而是涉及如何理解社会问题，以及如何界定政策介入的方向与责任配置。基于此，本文将在有限篇幅内，简要回顾近数十年福利论述的演变，并重新思考福利政策在当前社会处境中的核心功能，以及个人取向的介入如何与结构性与制度性安排相互交织。

从集体风险到个人责任

一直以来，福利政策的理据往往被简化为两种相对对立的理解框架：贫穷是源于社会结构性的制度风险，抑或主要反映个人的责任与行为选择？这两种理解亦深刻影响对福利政策慷慨程度的判断。战后一段长时间内，凯恩斯主义经济学成为政策主流，失业与贫穷被视为集体需共同承担的制度性风险，福利制度的角色在于透过社会保险与再分配稳定经济与社会秩序。

1970年代石油危机后，新自由主义治理思路逐渐擡头，政策论述重新聚焦于诱因结构、工作意欲与福利依赖问题，并对过度慷慨的福利制度提出质疑。1990年代中后期，社会投资作为一套新的政策框架在多个福利体制中浮现，尝试回应新自由主义在社会整合与长期发展上的局限，强调与其单纯进行事后补救，不如事前投资于人的能力与生命历程，同时兼顾经济参与和社会保障。然而，在实际政策设计上，社会投资论述同样高度重视个人在劳动市场中的参与与可雇性，因此亦引发学界争论，有学者认为其在某程度上延续了新自由主义对个人责任与劳动参与的强调，只是以较为温和及前瞻的语言重新表述。

德国经验对香港的启示

除了社会投资论外，近年另一项针对个人层面的重要治理转向，来自Nadine Reibling和Mareike Ariaans在2023年的分析。她们在其编著的《Toward a Biopsychosocial Welfare State?》中指出，医学与心理学于过去数十年间日益融入福利国家的制度运作之中，促使失业、贫穷与儿童相关议题等社会问题，逐渐被重新理解为与个体身心状态相关的医疗或心理现象。相关例子包括德国Hartz改革中，医疗与心理评估在判定失业者是否须履行劳动义务时所扮演的制度性角色、官方贫穷与财富报告将健康与心理状况纳入核心分析维度，以及Frühe Hilfen计划中对儿童发展与心理风险的早期识别与专业介入。

该书以2017至2022年于德国进行的实证研究为基础（聚焦于 MEPYSO 研究项目），并结合既有有关医疗化与心理化的跨国文献，提出“生物—心理—社会取向的福利体制”作为一个分析框架，用以理解福利制度如何愈来愈透过医学与心理学视角界定社会问题，并据此形塑政策回应。

上述是有关福利论述的演变，以下部分将集中讨论香港的状况。

诊断之外的结构盲区

近年香港社福界对精神健康的高度关注，与Reibling和Ariaans所提出的“生物—心理—社会取向的福利体制”在分析层次上存在一定相近之处，两者皆倾向以个人层面的身心状态作为理解社会问题与设计介入的起点。然而，两者之间亦存在重要差异。Reibling和Ariaans所指出的，是如德国在不同政策范畴中，制度性地引入医疗与心理评估，将个体的身心状态纳入资格判定与政策责任配置之中；相较之下，香港社福界近年的不少项目，则较常以“处理精神健康问题”作为主要切入点，重新诠释不同政策范畴中的个人处境，例如侧重于失业人士或学童的情绪管理与心理调适，而较少进一步从结构与制度层面探讨如何改善失业人士的求职处境，或分析诸如考试制度与教育安排如何形塑学童的情绪压力与心理风险。

再次强调，关注精神健康本身并无问题；然而，本文希望指出的是，社福界在回应社会需要、寻求资源以开拓服务时，若仅以精神健康作为主要解释与介入框架，则容易忽略结构性因素在形塑个人困境中的关键角色。正如世界卫生组织所指出，除个人层面的因素（例如遗传背景、社交与情感技能、自我价值感及掌控感）会影响精神健康外，结构性因素如收入水平、就业保障与社会保障制度，同样是影响精神健康的重要成因。因此，在关注精神健康的同时，纳入对结构性因素的分析，对理解问题根源尤为重要。

财政约束下的政策想像

香港的社会福利制度以税收为主要财源，综援及长者生活津贴等核心福利项目，均依赖公共财政支撑。在经济增长放缓及人口结构逐步转变的背景下，透过传统收入转移或福利扩张直接改善基层生活的政策空间明显受限，社福界长期倡议的部分结构性措施，如全民退休保障，于当前财政条件下可行性降低。在此情况下，以精神健康为重点的介入取向，以回应基层困境与社会风险的政策与服务想像之中，或许逐渐并被视为其中一种相对可行的行动方向。

在这种思路与现实条件的限制之下，Karl E. Johnson于 2025 年发表的文章提出了一个重要提醒。他指出，当前福利发展的僵局，往往源于对社会政策再分配效果（redistributive effects）的过度聚焦，而忽略了其潜在的生产性后果（productive effects），亦即社会政策如何影响人的能力、参与及长期社会发展。他不同意社会投资论，把社会政策的生产性等同于人力资本的投资。Johnson重新肯定北欧的“社会发展主义”（Social Developmentalism）路径，认为该模式并非在保障与效率之间作零和取舍，而是能在高社会保障与高生产性之间取得相对成功的结合。

为香港福利寻找第三条路

事实上，关于社会政策的生产性面向，早于20多年前已有相关讨论。Ian Holliday便指出，东亚福利模式长期以“生产主义”为导向，其政策逻辑以经济增长与人力动员优先于全面社会保障，呈现出一种不同于传统欧洲福利国家的发展路径。由于篇幅所限，本文未能深入探讨上述理论之间的张力与差异，但至少可以指出，在当前制度与财政约束交织的困局下，福利政策的想像并非只有单一道路，各种历史经验与理论取向仍为重新思考政策方向提供了重要启示。

社会政策的设计与经济状况密不可分，因此在经济下行与制度承压的情境下，重新思考政策的生产性，或有助于从政策与服务层面探索新的回应方向。疫情期间，社会上曾出现不同相关讨论，例如有团体倡议容许失业人士在特定情况下动用强积金以应对短期生活需要；亦有意见提出，可考虑把强积金用作置业首付，以协助市民及早置业、稳定住房市场，并在退休后透过逆按揭安排支援其晚年生活。

上述提到的构想只是特定时空背景下浮现的片段例子，却同时反映出一个更广泛的问题：在当前结构性约束之下，福利政策是否仍有空间被重新想像与建构。正是在这个意义上，拓宽有关社会政策生产性与制度功能的讨论，成为建构当前情境下福利论述的重要一环。

作者梁名峰，社会学哲学博士，从事政策研究及社会影响力评估工作多年。

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