来稿作者：蔡献亮

“行政主导”是中央屡次强调的治港原则。中央在香港第八届立法会选举结束后，选择借全国港澳研究会于1月26日举办的“坚持和完善行政主导、促进特别行政区良政善治”专题研讨会，将“行政主导”定为核心议题，明显借此释出政策讯号，强调特区必须回归行政主导的正轨。夏主任本次的致辞显然带有时机上的深思与政治上的用意；这既是一场苦口婆心的警示，也是一种对特区施政能力的再审视与再定位。

香港自港英年代起便奉行行政主导的架构，但多年来始终未能真正落实行政体系的主体责任。即使特区政府在制度设计上曾试图透过问责制、甚至进一步演化为“主要官员问责制”以强化部门领导的政治责任，实际运作上却未能补上体制的断层。

避责文化稀释行政主导

决策与执行分离、责权不对等、政治化的避责文化，使得“行政主导”沦为形式。当政策错误或监管失误发生时，责任不应仅止于部门首长或决策层。正如夏主任在发言中指出，公务员作为行政体系中的“局中人”，理应义不容辞地维护行政主导的核心原则，着重于办实事、解难题，并以实际行动与工作成效体现忠诚履职的精神。

换言之，即使是执行层面的公务员，也应在制度安排下承担适当责任，形成自上而下、权责相符的问责架构。然而现行机制在责任分工与追究范围上尚欠失衡，既未能建立自上而下的问责链条，也未能保障制度运作的透明与公信。这正是问责制难以真正落实的深层症结。

重构权责破除官僚主义

行政必然是整个治理体系的核心，而立法、司法的运作亦主要围绕行政核心展开，其职能在于支援与配合施政。从制度设计而言，行政始终是重中之重，主导着整体治理的方向与效能。因此，当前的重点在于破除形式主义与官僚主义，使问责制不再沦为口号，而成为对市民负责的庄严承诺。

这正与中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第五次全体会议的精神相呼应。该次会议首次明确提出，要“把真正忠诚可靠、表里如一、担当尽责的好干部用起来”，并严斥部分干部“等时机、等机会、不出力”的心态与行为，显示纪检监察将“不作为”与“软对抗”纳入重点整治范畴。这一精神对特区政府同样具深远启示。过去那种“做得少、错得少”的保守思维，已无法回应时代挑战。特区政府、官员及所有“局中人”，必须从回避责任转向积极作为，不仅追求“无过”，更要力求“有功”，以实效重建公信，切实履行服务市民与推动发展的使命。

两级评核机制完善问责

适逢本次研讨会提出相关建议方向，《施政报告》亦预告政府预计于2026年内推出优化工作表现评核机制的具体措施，并同步启动有关立法工作。笔者亦借此契机，提出若干建议，以期完善制度设计、落实问责精神。笔者建议将问责制具体设为两个清晰级别：第一级由部门首长负责内部检视与初步跟进；第二级则由申诉专员公署进行对部门的独立、权威调查。

在香港的宪制架构中，申诉专员公署长期担当独立监察政府运作的角色，其法定职能之一正是防止官僚习性损害行政公平。该机构凭借独立性、专业性和公信力，成为连接行政内部问责与公众问责的重要桥梁。虽不具惩罚权，但透过公开调查报告，以透明促公正，已形成实质的监察压力。

发展绩效审计挂钩薪酬

笔者建议，政府可借助申诉专员公署的基础，发展一套“绩效审计与问责挂钩”制度。公署可设“政府绩效审计部”，定期评估各部门表现，审视其是否达成关键绩效指标及行政程序是否高效、公正。评估结果分为“合格”与“待改进”两级，重点不在数字，而在是否出现官僚僵化、权责不清等问题。

另一方面，评估结果应与薪酬直接挂钩，引入灵活薪幅制度，以打破“做得少、错得少”的消极文化。表现优异者可获3%至5%的加薪，表现一般则1%至3%，欠佳者零加薪。若部门连续两年被评为“待改进”，应由行政长官办公室直接介入，启动整顿。

推动政府从“避责”转向“负责”

此构想将独立外部审计（申诉专员公署）、灵活薪酬激励、个人绩效管理及最高层级行政问责四者紧密结合。它不仅参考了英国、澳大利亚等地的灵活薪幅制优点，更将其置于香港行政主导体制下，强化了监察与执行环节，旨在从根本上推动政府从“避责”转向“负责”、从“无过”追求“有功”。

以上建议固然只是笔者的一己愚见，但值得强调的是，行政主导与问责制的制度化发展，从来并非矛盾对立，而是相辅相成。只有当行政主导能通过制度化问责机制自我约束、提升效能，方能在维持管治稳定的同时，回应社会对透明、公平与责任的合理期待。

作者蔡献亮是北京港澳学人研究中心特邀研究员。

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