来稿作者：彭意婷

行政长官李家超早前宣布，特区政府正全力制定首份“香港五年规划”，并建议与立法会建立“协同研究及意见收集机制”。政制及内地事务局其后透露，机制初步厘定六个综合范畴（涵盖金融贸易、创新科技、土地房屋、区域合作、民生社会发展，以及文化体育旅游），目标在三至四个月内联同议员及“界别人士和持份者”完成前期咨询，直至今年第四季才正式展开公众咨询，年底公布正式文本。

立法会主席李慧琼形容，这是“行政立法良性互动的破格创新安排”，让立法会得以在政府构思重大发展愿景的前期过程中提早参与。然而，提早与立法会商讨，在行政立法互动上或许称得上“破格”，但在公众参与的层面上，又是否“创新”？若我们对公众咨询的理解，仅停留在“界别人士提意见、市民事后感受成果”，恰恰这正是当前制度的巨大盲点——公众咨询的主体理应是“公众”，而非单指议员或界别代表。如今立法会全面动员了，但广大市民的声音，又在哪里？

协同机制是起点

立法会被定位为“最重要的民意汇集地”，协助政府掌握民情，这在体制上有其道理，但在实践中亦有其局限。现行立法会的构成以界别、专业和商业利益为主；政制局亦明言，前期专题咨询会议将邀请“相关政策范畴的界别人士以及持份者”参与。这意味着，基层市民、青年、少数族裔、低收入家庭的切身诉求，能否单凭议员及业界渠道被“无遗漏、无过滤”地传达，是一个必须正视的现实问题。

行政长官曾言，五年规划“可令市民知道五年后香港发展的情况”。“令市民知道”本质上是单向告知，而告知绝不等于咨询。以六大范畴中的“民生社会发展”为例，聚焦就业、医疗、教育、关爱共融等议题，受政策影响最深的，往往是普通市民而非业界代表。若前期咨询的渠道仍局限于界别精英，最终纳入规划的，很可能只是“有组织、有资源”群体的声音，而忽略了最需要被聆听的弱势群体。

“前期就开始听意见”的方向绝对正确，但聆听的对象，绝不能止步于议事厅内。

提升市民参与感

现行安排的最大问题在于时间线，先由政府内部编制框架，立法会再花三至四个月收集界别意见，直到第四季才面对公众，年底便公布正式文本。试想，到了第四季，六大范畴的政策内容很大机会已基本定型。届时市民面对的，将是一份几近定稿的文件，被邀请就“已设定的方向”表态。形式上是咨询，实质上却是公布。

公共管理学有一个简单的决策效能方程式：有效决策（Effective Decision）＝正确决策（Right Decision）×决策共识与支持度（The level of Commitment to the Decision）。换言之，一个客观上正确的政策，若市民对其缺乏认同和共识，执行效果便会大打折扣；反之，当市民真正参与了决策过程，对结果有投入感，政策的落实便事半功倍。五年规划横跨六大领域，若沿用这种“先定稿、后咨询”的惯性，剥夺了市民在前期的参与感与承诺认可，未来施政的阻力与代价只会更沉重。

重组咨询两阶段

真正的“前期听意见”，必须在结构上重组为两个阶段：

第一阶段（现在起至草案形成前）：不预设答案的“方向咨询”。在规划框架形成期间，就愿景和优先范畴广泛收集意见。立法会议员应主动走进社区，联络各个民间组织和社福机构，而非被动等待意见。同时，政府应平行开放直接的公众参与渠道。原则只有一个：先聆听整合，后草拟方案。

第二阶段（草案出炉后）：开放具体修改的“草案咨询”。第四季推出草拟方案后，让市民就具体措施提出修改建议，并落区举行咨询会。没有交代采纳与否的咨询，充其量只是一个意见收集箱。

引入独立带领者

咨询的质素，不只取决于渠道，也取决于过程如何被带领。在英国、加拿大及欧洲多国，政府在公众咨询小组及焦点小组中，普遍委聘由公共参与机构、大学研究团队或专业顾问公司派出的独立带领者（Facilitator），而非由官员主持讨论。

这些带领者受过对话设计、调解或群体引导的专业训练，职责是确保过程的中立性与深度——英国与加拿大多个政府文件，均明文将“由独立带领者主持的咨询”列为咨询质素的重要指标。反观香港的咨询会议，现时几乎清一色由官员或议员主持，既是议题设定者，又是讨论带领者，难免陷入“球员兼球证”的观感盲区，难以确保意见收集的绝对中立。引入独立带领者机制，是提升咨询深度而无需改变任何政治架构的务实做法。

打通“三道关卡”

咨询工具应升级为看得懂、说得到、有回应。即使理顺了时间结构与过程，咨询工具本身也亟需针对性升级，打通以下“三道关卡”：

第一关：让人“看得懂”

乔治华盛顿大学研究团队就香港咨询政策制定的透明度、参与度与回应性进行系统研究，分析香港1997至2021年间逾500份咨询文件，发现平均长达54页，可读性指标平均仅得38分（远低于“易于理解”的60分标准）。这意味着市民阅读咨询文件的难度，堪比阅读学术期刊。香港应借鉴新加坡为《2025年概念总蓝图》设立专属互动网站的做法，或参考台湾vTaiwan平台利用人工智能将意见可视化。五年规划最低限度应提供不超过2,000字的“公众版说明”，并加入互动功能，让咨询从单向宣导转为双向对话。

第二关：让不同群体“说得到”

数码渠道方面，建议开放港人常用的WhatsApp、Telegram等通讯软件收集意见，免除繁琐登入，降低市民参与门槛。实体渠道方面，则应度身订造，例如对一般市民主动走入社区举办“地区咨询日”；对青年学生合作举办政策工作坊；对专业界别则提前发放框架举办深度咨询会。

第三关：让意见“有回应”

上述研究同时指出，香港只有58%的咨询会发布回应文件，当中仅有2%的咨询会逐条回应具体意见。市民交了意见却石沉大海，只会透支公众对制度的信任。英国《咨询原则》规定政府必须公开说明如何处理意见；新加坡政府亦会在重大咨询后发布详细回应报告。政府应在公布五年规划时，一并发表《公众意见摘要及政府回应》，并在未来五年每年发布进度报告，保持政策的对话性。愿意仔细回应市民的意见，才是维持管治公信力的基本配置。

更新公众咨询指引

笔者曾撰文指出，香港的《公众咨询工作指引》自2003年制定后停滞20多年，是治理体系的一大缺口。今次五年规划，正是推动指引全面更新的最佳时机。若指引迟迟不改，五年规划恐将成为这套过时制度的反面教材。

更新后的指引应确立四项最低标准：一、前置性要求（初期即启动咨询）；二、最低咨询期（不少于三个月）；三、可读性及渠道要求（附有公众版简易摘要及多元提交渠道）；四、强制回应标准（必须发布回应报告）。

充分咨询有助施政

2025年剑桥大学出版社一篇研究香港公众咨询法律框架的论文指出，支持公众咨询最有力的论据并非单纯为了满足民主诉求，而是“施政效能”——经过充分咨询的政策，决策质素更高，执行阻力更少。

全国人大在通过“十五五”规划纲要的同时，亦通过了《国家发展规划法》，当中第12条明确规定，编制国家发展规划“应当坚持顶层设计和问计于民相统一”，并要求健全公众参与机制，透过互联网等途径向社会公开征集意见，广泛听取人民群众及社会各方面的建议。

设立协同机制是重要的一步，但我们不能忘记，公众咨询的主体始终是公众。要让五年规划真正成为市民“感受得到的成果”，必须从让市民“真正参与其制定”开始。

作者彭意婷是新思维副秘书长、青年组织“灯芯”创办人。

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