来稿作者：李庭丰

近年本港公共街市经营困局明显，空置率偏高、设施老化、人流不足，部分街市更长期亏损。为此，当局倾向以新落成街市的管理模式为基础，计划以“管办分离”原则、由当局作监管，日常营运则交由单一承办商负责作为改革方向，期望透过市场力量改善营运效率。并将以天水围、将军澳及古洞北新发展区作为试点引入新模式。面对竞争、消费模式转变如网购兴起，公共街市改革实属必要。但我们必须强调，街市并非一般商场，其功能不仅在于出租档位，而是其中一种公共基本服务，在于维持市场的日常供应、维持社区生活，以及相对可负担的零售空间，提供社会效益。若改革只从财务角度出发，忽略公共性，以效率之名削弱街市社会基础，更可能将公权力和民生保障责任交予市场，令人忧虑。

营办商重视利润先于社会需要

整体承租模式的问题，不在于外判本身，而在于当单一营办商取得整个街市的经营权后，缺乏监管将会令公共资源变成垄断下的敛财工具。档位编配、租金水平、行业组合、营运规则均由承办商主导下，摊贩自然难以和承办商谈判。而承办商往往在接手后进行装修和大翻新，以士绅化形式吸引中产等较高消费水平人士，同时提升租金水平。一旦租金及管理成本上升，代价最终往往由商户转嫁至消费者，街市原本价格相宜、选择多元的优势亦会被侵蚀，更遑论履行其民生功能。

从房委会街市的私有化和经验而言，本港街市使用单一承包商。自领展(前称领汇)将旗下街市营运权外判起，历年来均出现因单一承办商垄断下各种问题，例如加租、控制街市商贩以至违法行为。2016年良景夜市冲突、同年长发街市罢市抗议外判街市经营权，领展被食环署检控设立临时摊档无牌售卖冻肉、2018年竹园街市翻新后加租2倍、以至私人街市的部分商店均来自同一集团出现“纵向垄断”，无不显示私有化街市的背景下，营办商因利润而放弃社会功能，令市民挨贵𩠌、租户挨贵租。

而被当局用作“新管理模式示范单位”的4个街市，同样出现管理问题。当中香港仔街市在2023年翻新完成数月后已出现退租潮，2025年的最新出租率87%仍低于同区未有翻新的田湾街市的94%，另一项目东涌东日街市亦曾被报导有大量空置档位，其出租率78%亦低于全港平均数82.2%。单单以市场力量，未必足以协助街市转型和改善问题。公共街市的价值，从来不单在于数字表现。它是社区生活的一部分，同时是基层市民日常消费的重要场所。若改革方向过度注重市场，把街市视为纯粹资产管理项目，公共设施便会逐步脱离其原有社会功能，成为连锁的另一部分。

街市可成为基层就业起点

从外地经验看，香港并非只能在“政府直管”与“全面市场化”之间二选一，私人营运和公共监管有力取得平衡。新加坡的小贩中心及相关公共零售设施，虽可由不同营办者负责日常管理，但政府始终保留制度设计、监督及评核权限，并将公共服务目标和促进基层就业纳入营运考量。如熟食中心之一的承办商为社会企业NTUC Foodfare由全国职工总会持有，自2015年起已有超过13个熟食中心由社企营运，期望社企及非政府机构可以利用其网络为基层带来就业机会。政府亦规定最少一半的营运盈余必须用于令小贩中心及/或其档主受惠的计划，例如增加客流、培训小贩等，使小贩中心可以保持活力，亦促进基层的就业空间。同时，为推广小贩文化和令新人入行，当地政府实施政策补贴，包括租金优惠、资助购买数码化设备和翻新小贩中心，务求改善小贩的环境和竞争力。

伦敦支持市集的政策同样有类似做法，它们并非把市集交予社企，是把市集作为社区复兴、青年就业或弱势就业的平台。市政府拨款试行小贩培育计划，为青年或少数族裔提供商业培训，同时协助他们制订策略和创业模式，在获发牌照后摆卖时会收取较低市集收费，根据资料，培训计划的退出率不足10%。地方政府亦将部分主要大街闲置地点开设临时市集，售卖艺术品、手工制品和小食，为小贩提供新摆卖场地和发展夜经济，同时为基层青年提供就业机会。换言之，当地的重点不在于把责任外判，而在于确保外判之后，政府仍可透过规则维持公共利益。两地的政策同样说明，若缺乏制度约束，市场很容易由服务社区，转为只服务资本；只要具备政策支持，街市本身也可以是另一个促进基层就业的起点。

引入非政府机构及社企运营

香港街市改革必须先厘清一个基本原则：街市是公共设施，不是单纯的租务资产。因此，政府即使引入营办者，也不应将监管责任一并外判，更不可容忍垄断出现。较合理的安排，是由政府保留档位分配准则、租金监察、服务要求及评核机制，再以清晰条款界定营办商的权责，尤其在租金、管理费、货品组合及社区档位比例等方面，政府必须设下底线，避免营办商以市场效率之名，行垄断经营之实。同时考虑新加坡模式，邀请非政府机构及社会企业进行投标和营运，并非单纯以商业原则考虑，这亦与2017年时任政府在检讨街市时考虑非政府机构入场营运的态度一致。

在解决空置问题上，除现行将空置街市改划用途外，当局亦应考虑改划部分摊档，容许政府部门以外的非政府机构和社会企业承租档位作其他用途，将街市档位改为公共及社区设施。当局于2019年推出“购置处所以提供福利服务”计划，拨款200亿为社署购置60个物业，以设立超过130项社福设施，但去年的最新数据显示进度缓慢，只使用2.4亿购置5个物业，与目标的60个物业仍然有相当距离。为此，当局应考虑抽出200亿中的部分拨款推行试验计划，资助翻新或承租部分街市空置档口(特别是干货区)，食环署亦应提供优惠租金，供非政府机构或社会企业接手营运不同项目，要求项目需聘请一定基层街坊作员工，承办者均有需要将项目部分盈余投放至可持续营运或为基层提供就业培训等用途。成立社企则可透过“伙伴倡自强”社区协作计划或于上述拨款取得一定份额作资助企业发展，即使日后当局需要将新街市交予单一承办商，也可以事先划定部分档位供公共及社区用途，以汇聚人流及提供空间予不同社会服务项目发展。

解决民生忧难没有终点，当局要实实在在帮市民解难题、增福祉、享公平，街市正正是其中一个保民生的重要支点。重点不是把街市交给谁，而是无论由谁经营，公共利益都不能被稀释。公共街市的改革，考验的不是技术问题，而是政策取向。若政府视之为可供优化的公共基本服务，便应在效率与公共利益之间寻求平衡；若只把它当成可外判的管理项目，则街市最终只会在财务上“改善”，市场挂帅下社会功能上逐步流失。对失业人数增加，实体经济表现疲弱的本港而言，将街市活化和发展属其中一个发展方向，在制订不同规限后，透过引进非政府机构和社会企业进驻空置摊档或成为营办商，将街市打造成保障民生福祉据点以外，亦可协助基层就业，最终使公共政策令市民受惠。

作者李庭丰是民协副主席。

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