来稿作者：莫家豪、柯果果

近年来，东亚地区已成为全球低生育率最集中的地区之一。若以总和生育率（即一名女性按当年各年龄生育率推算，一生平均生育的子女数）比较，中国香港、新加坡、中国台湾和日本在2015至2024年间均明显下行：香港由1.196降至0.841，新加坡由1.24降至0.97，台湾由1.175降至0.885，日本由1.45降至1.15，全部远低于约2.1的世代更替水平。最新公布的2025年数据显示，跌势仍未止住：香港进一步降至0.734、新加坡降至0.87、台湾降至0.695，日本则微降至1.14。其中，香港、新加坡及日本的2025年数字分别属临时、初步或概数统计，日后仍存修订的可能，但并不影响四地生育率持续处于极低水平的整体判断。

香港鼓励生育制度仍待完善

低生育率若长期持续，影响的不只是人口数量，更会加快人口老化及劳动人口收缩，加重退休保障、医疗及长期照顾制度的财政压力，并削弱经济的长远增长潜力。因此，四地政府近年均持续扩大生育支援及家庭友善政策。然而，四地经验也说明，生育政策不能简化为一次性现金补贴奖励，真正影响家庭生育决定的，往往是住房负担、照顾服务是否可及、工作与家庭能否兼顾，以及生育决策会否令新手父母承受生活支出增加和职业发展受阻等多方面因素的长远影响。香港若要提高市民的生育意愿，政策重点应由短期“催生”，转向建立一套可负担、可预期和可持续的家庭支援制度。

为鼓励生育，香港政府于2023年推出新生婴儿奖励金，向每名合资格初生婴儿发放两万港元，计划暂定推行3年，至2026年10月届满。截至2026年5月底，政府共收到72,267宗合资格申请，并已向71,886名申请人发放合共约14.4亿港元。除直接鼓励措施外，香港政府为新生婴儿家庭提供其他配套措施，涵盖提高“居所贷款利息扣除及住宅租金扣除”的最高限额、增设初生子女额外免税额、为申请公共租住房屋的初生婴儿家庭缩短1年轮候时间、为购买资助出售房屋的初生婴儿家庭提供优先选楼，以及为辅助生殖服务开支提供税额抵扣和增加公营医疗系统的配套医疗名额。在幼儿照顾方面，政府正逐步增加资助独立幼儿中心，并计划在未来数年增设15所中心，提供约1,500个零至3岁日间照顾名额。

上述措施分别回应生育、住房、税务及幼儿照顾等方面的需要，惟整体上仍以个别政策项目为主，尚未形成一套涵盖从怀孕、生产及产后休假、零至三岁照顾、幼稚园与课后托管，以至父母重返职场的连续支援制度。一次性两万港元奖励金虽可纾缓部分生产及初生婴儿用品开支，但相对于养育子女10多年所涉及的住房、照顾和教育成本，较难对家庭的长期生育决定产生显著影响。各类税务扣除及免税额对缴税额较低的家庭作用亦相对有限；资助房屋优先选楼等安排，对短期内未具置业能力、长期租住私人住宅或已有住屋的家庭，实际帮助同样受到限制。

育儿休假及工作安排是现行制度需要改善的另一个议题。香港法定侍产假目前只有五天，法定产假为14周，而弹性工作安排、额外育儿假及较长的有薪父母假期，则仍由个别雇主与雇员双方协商安排。对双职家庭而言，政策缺口不仅在于子女出生时的一次性给付，更在于其后能否持续获得收费合理、地点便利，且能配合父母工作时间的照顾服务。托育服务名额短缺、服务时段未能配合一般工作时间，以及子女由婴幼儿照顾转入幼稚园、再升读小学后缺乏延长照顾和课后托管，均会增加家庭长期安排子女照顾的困难和不确定性。

新加坡以家庭生命历程为根本

新加坡的总和生育率自1970年代中期跌破世代更替水平后，长期维持低位。根据新加坡统计局2026年公布的初步资料，2025年居民总和生育率由2024年的0.97下降至0.87，创有纪录以来新低；本地居民活产婴儿数亦减至27,529人。低生育率若长期持续，将对公民人口的自然更新及本地劳动力供应构成压力。在此背景下，新加坡政府已把婚姻、生育和家庭支援纳入人口发展政策的核心议题。

新加坡目前以“婚姻及育儿配套”（Marriage and Parenthood Package）作为整体政策框架，综合现金支援、医疗储蓄、住房、父母假期、弹性工作安排及托育服务。其政策特点并非在子女出生时提供单一奖励，而是按照家庭生命历程，在结婚、建立家庭、生育及子女成长等阶段提供相互衔接的支援。对香港而言，新加坡经验的重要意义不在于个别津贴的金额，而在于不同政策工具之间的整合程度及制度的可预期性。

经济支援方面，以2023年2月14日或以后出生的新加坡公民子女为例，首两胎每名可获1.1万新加坡元现金津贴，第三胎或以上则可获1.3万新加坡元。款项并非一次发放，而是分期支付，部分款项每六个月发放一次，直至子女六岁半。政府亦为儿童发展户口提供首笔资助；家长存入户口的款项，可按一比一比例获政府配对，上限随子女出生次序提高。户口资金只可用于认可的教育、托育和医疗开支，使政策同时兼顾家庭的短期现金需要与子女成长期间的持续支出。

在时间支援方面，自2026年4月起，合资格在职父母除可享有16周政府支付产假及4周政府支付侍产假外，另可共同分配10周有薪共享育儿假。政府按照雇员薪酬向雇主提供补偿，每周上限为2,500新加坡元。这项安排既增加父母照顾初生子女的时间，也透过公共财政分担雇主的假期成本。

弹性工作安排亦逐步制度化。自2024年12月起，完成试用期的雇员可正式提出弹性工作安排申请，雇主须按照业务需要作出适当考虑，并在两个月内以书面回复。相关指引规范的是申请和审议程序，并不要求雇主必须批准每一宗申请；其政策作用在于建立透明和一致的处理机制，使雇员与雇主可在明确程序下协商工作安排。

托育服务方面，截至2025年底，新加坡已达到让八成学前儿童可获政府支援学前服务名额的目标。政府计划在2025至2029年间，透过主要营办商增加接近四万个全日制婴幼儿照顾及学前教育名额，其中约6,000个为婴儿照顾名额。自2026年起，主要营办商和伙伴营办商的全日制幼儿照顾月费上限，分别降至610元和650元，未包括消费税；合资格家庭可按收入和家庭情况再获额外补助。这种安排同时从服务供应、收费管制和入息审查补助三方面提高托育服务的可及性。

住房政策则把结婚及建立家庭所需的时间纳入考虑。首次申请公共住房的已婚人士及育有年幼子女的家庭，可透过特定类别获得较高的选楼优先；正在等候新住房落成的合资格家庭，亦可申请价格较可负担的过渡性出租住房。住房支援因而不只着眼于置业资助，也尝试缩短家庭取得独立居所的时间，减少住房不确定性对结婚及生育计划的影响。

然而，即使支援制度相对完整，新加坡2025年的居民总和生育率仍下降至0.87。这并不表示相关措施毫无成效，而是说明降低育儿成本和改善服务供应，未必足以在短期内扭转生育率。迟婚、不婚、长工时、职业发展压力、住房与教育期望，以及个人生活取向，均可能影响家庭的生育决定。

台湾普惠津贴与准公共托育并行

台湾长期处于全球生育率最低水平的地区之列。根据台湾地区内政部人口统计，2025年出生人数降至107,812人，较2024年减少约两成，创有统计以来新低；总和生育率亦由2024年的0.885下降至0.695。出生人数持续少于死亡人数，反映少子化与人口老化相互叠加，人口自然更新能力进一步减弱。

台湾的生育支援主要建基于零至六岁由全台一起养的政策，透过育儿津贴、托育补助、平价幼儿园、育婴留职停薪及住房支援，降低家庭在子女学前阶段的照顾成本。有别于纯粹由政府增设公共设施，台湾在扩大公共托育及幼儿园名额的同时，采行“准公共”机制，由政府与符合收费、师生比及服务品质等规定的私立托育机构或居家托育人员签约，并对使用服务的家庭提供补助。此种公私协作模式，有助于在公共供给不足时，快速增加收费受规范的托育名额。

针对未满两岁且未使用公共或准公共托育服务的儿童，政府按子女出生次序发放育儿津贴：第一胎每月新台币5,000元、第二胎6,000元、第三胎或以上7,000元。现行制度下，第一胎使用公共托育服务者每月可获7,000元补助，使用准公共居家托育人员或托婴中心者则可获1.3万元；第二胎或以上，以及中低收入、低收入和其他弱势家庭，可获额外补助。上述安排同时涵盖自行照顾子女及使用托育服务的家庭；其中，托育补助金额高于一般育儿津贴，主要用以分担正式托育服务的费用，提高受规管服务的可负担程度。

在二至六岁学前阶段，就读公立、非营利及准公共幼儿园的第一胎子女，家长每月缴费上限依序为新台币1,000元、2,000元及3,000元。第二胎就读公立幼儿园免缴费，就读非营利及准公共幼儿园者，上限分别调降为1,000元及2,000元。第三胎以上就读公立或非营利幼儿园免缴费，就读准公共幼儿园者上限为1,000元；中低收入及低收入家庭子女亦得免费就读。整体而言，此政策除扩大托育供给外，更借由收费上限与补贴机制，降低家庭实际负担的学前教育成本。

此外，台湾已逐步将家庭照顾需求纳入劳动保障制度。依《性别平等工作法》规定，受雇者任职满六个月后，于每一子女满三岁前，得申请育婴留职停薪，期间至该子女满三岁止，但不得逾两年。父母双方可分别申请，最长各为两年。具就业保险资格者，于育婴留职停薪期间，每名子女可申领最长六个月的津贴与薪资补助。津贴按开始留职停薪前六个月的平均月投保薪资计算：就业保险给付六成，政府另提供两成薪资补助，合计相当于八成。自2026年1月起，每名未满三岁子女的育婴留职停薪期间，最多30日可按日申请；家庭照顾假及具有家庭照顾事由的事假，也可改以小时计算。新制提高了假期使用的弹性，使制度较能配合子女患病、停课、停止托育或临时覆诊等短期照顾需要。

在住房支援方面，中央租金补贴对新婚及育有未成年子女的家庭，同步放宽所得资格门槛及提高补贴额度。自2026年起，前述家庭的人均每月所得上限，由最低生活费三倍放宽至三倍半；2026年1月（含）以后登记结婚者，其补贴额按基本补助的1.5倍计算，而同一时点后有新生儿出生的家庭，第一名子女可获两倍补助，其后每增一名子女再增加半倍。此一机制将婚育历程纳入租金支援的考量，惟其政策效益尚须视各地租金水准、补贴上限及可租赁住宅的供给状况而定。

台湾制度的优势，在于涵盖自行照顾、正式托育及学前教育等多元家庭照顾模式，补助标准亦相对明确，准公共机制则有助于短期内扩大平价服务的供给。然而，政府透过公共经费予以购买市场服务，亦表示政策成效不宜仅以签约机构数或新增名额衡量。机构所提供的服务品质、收费水平、托育人员薪酬福利待遇，以及各地区的供需差异和平衡，也均须政府持续投入进行追踪与定期检视。

日本以劳动保障延伸家庭支援

日本长期面对少子化及人口老化问题，总和生育率自1970年代中期跌破人口自然更替水平（2.1）后一直维持低位。根据日本厚生劳动省公布的《2025年人口动态统计月报年计（概数）》显示，2025年全国总和生育率（Total Fertility Rate, TFR）由2024年的1.15下降至1.14，创有统计以来历史新低；全年出生人口为671,236人，较2024年减少14,937人，连续10年创历史新低。

为应对少子化问题，日本于2023年制定总额3.6万亿日圆的“儿童未来战略”加速计划，政策范围由现金扩展至工作制度和普及服务。2024年10月起，儿童津贴取消入息限制并延至高中年龄：三岁以下首两名子女每月1.5万日圆，3岁至高中年龄每月1万日圆，第三名或以上每月3万日圆。

自2025年4月起，若父母双方在子女出生后的指定期间内各取得至少14日育儿假，符合资格者可在最长28日内获得额外给付，使育儿假给付率由原有的67%提高至80%。由于相关给付毋须缴税，休假期间亦可获豁免缴付部分社会保险费，日本政府估算，雇员在该段期间的实际所得大致相当于休假前的净收入。两岁以下子女的家长若缩短工时，亦可获相当于缩短工时后工资一成的给付。2025年10月起，雇主须为养育3岁至入学前子女的雇员，在弹性上下班、遥距工作、雇主提供托育、照顾假及短工时之中至少提供两项。2026年度全国推行的“任何儿童均可入园”制度，则让未入读保育所的六个月至三岁以下儿童，不论父母是否就业，都可在每月规定时数内按小时使用照顾服务。

日本经验显示，家庭政策可由现金补助延伸至育儿假、收入保障及托育服务。不过，日本2025年出生人口约67.1万，总和生育率为1.14，两者均创历史新低，反映人口结构、未婚与晚婚趋势，以及政策时滞仍会制约成效。法定育儿假能否转化为实际照顾时间，亦取决于收入及复职保障，以及雇主能否妥善安排工作交接。

现金给付对生育政策影响有限

综观香港、新加坡、台湾及日本的经验，四地虽均采行现金给付或税务优惠措施，然并未将一次性津贴视为提振生育率的主要政策工具，而逐步将支持范畴扩及托育服务、育婴及家庭照顾假、住房补贴，以及友善家庭的就业环境等方面。此一发展趋向揭示，生育政策的成效不宜以“现金换取出生数”之线性思维加以评断；相对地，生育率长期低于替代水准，亦不能否定家庭政策的价值。生育行为的变动，实为经济景气循环、婚姻与伴侣关系型态、育龄妇女人口结构、家庭内性别角色分工，以及政策效果递延等多重因素交互作用的结果。仅凭四地的总和生育率走势，难以将出生人数的变化归因於单一政策的成败。

基于上述限制，较为审慎的判断是：现金给付虽可纾缓生育初期的直接开支，但对生育决策的影响往往较为有限，且未必持久；相比之下，稳定而可负担的零至3岁照顾服务、于休假期间提供合理收入保障的父母假，以及降低生育对女性薪酬、晋升及就业持续性影响的劳动制度，更有可能从结构面持续改善制约家庭生育选择的现实条件。此论断也大致与经合组织（OECD）和国际货币基金组织（IMF）的相关研究相符。

香港应补全三项鼓励生育制度缺口

就香港现况而言，下一阶段的政策讨论不宜仅聚焦于是否提高两万港元新生婴儿奖励金，而应以十年为期的家庭政策框架为基础，并优先处理三项最为直接的制度缺口。

第一，建立以社区为枢纽的托儿服务网络。香港不应仅以增加大型幼儿中心数目为政策重点，而应在不同地区建立步行可达、服务时间具弹性的照顾设施。政府可善用社区会堂、社福机构、学校及公共屋邨的合适空间，由合资格机构提供零至三岁日间照顾、临时托管、延长时段、周末及学校假期服务。在统一的服务及人手标准下，政府亦可透过购买私营机构名额及设定收费上限，在较短时间内扩大服务供应。政府应定期按地区公布服务名额、候位时间、收费水平、开放时段及人手流失率。政策评估不应仅计算新增名额，而应衡量家长能否在合理路程、可负担价格及实际工作时间内获得所需服务。只有当服务在地点、时间和价格三方面均属可及，新增名额方能转化为有效的家庭支援。

第二，增加法定侍产假。香港目前只有五天法定侍产假，难以充分回应产后照顾及家庭分工的需要。政府可先把侍产假增至两周，并在检讨使用率、雇员需要及企业承受能力后，订定进一步增至四周的时间表。

假期的薪酬补偿宜主要由公共经费承担，并为中小企提供替工及行政支援，避免新增成本集中于个别雇主。侍产假亦应明确界定为父亲专属及不可转让的权利，以促进父母共同承担产后照顾责任。此举不仅有助建立较平衡的家庭分工，亦可降低女性因潜在照顾责任而在招聘、薪酬及晋升方面受到不利待遇的风险。

第三，住房现金补贴与优先配房安排结合。政府可为符合入息及资产条件、育有零至3岁子女的租住家庭设立有明确年期的“新生家庭住房津贴”，并按实际租金及家庭收入分级发放，优先支援居住空间不足及私人租金负担较重的家庭。资助置业方面，则可研究提供设有金额上限及最低居住年期要求的首付或按揭利息补助，减轻家庭建立稳定居所的初期负担。今届特区政府锐意改善公屋分配，在推动生育政策背景下，应着力加快建构居屋及资助购置房屋，减轻年青家庭财政负担，协助他们安居才能鼓励生育。

与此同时，政府应保留并完善公屋“家有初生”优先配屋安排，为合资格家庭订立透明的优先配屋比例或轮候时间目标，而资助出售房屋亦应为育有年幼子女的家庭预留合理配额。不过，相关安排必须订明资格条件、适用年期、名额比例及轮候次序，避免对其他长期轮候家庭造成不成比例的影响。住房支援的目的应是降低育儿家庭的不确定性，而非将不同家庭的居住困境转化为资源分配上的对立。

政府应出手移除家庭生育意愿阻碍

前述三项措施均须以公开且可验证的指标进行持续性评估。政府应同比发布社区托儿服务的区域覆盖率及候位时间、父亲使用侍产假的比率与平均天数、女性产后重返职场的留存率、育儿家庭的住房支出负担比，以及优先配屋措施实际缩短的轮候期间。政策效力的评判，不宜以单一年度出生人数或总和生育率的波动为唯一依据，而应综合考量家庭的照顾负荷、就业稳定性、居住安定程度，以及育儿意向者能否如愿实现其生育规划。

生育与否，本属个人及家庭的自主自然范畴。然而，当有生育意愿的家庭因照顾服务供给不足、育儿时间缺乏保障，或住房制度失灵，而被迫延后生育、缩减子女数，甚或放弃生育，政府自有责任透过公共政策介入，移除其中可经制度加以改善的阻碍。

新加坡、台湾地区及日本的政策经验，并非可供香港直接“照搬照抄”的政策举措。但通过政策比较不难看出，三地在政策设计的过程中皆传达同一核心理念：一套真正有效的育儿促进政策，绝不应仅聚焦于如何通过一次性现金给付进行激励，而是必须涵盖一连串可持续且市民可及的公共服务、社会支援、与制度保障。香港若真要提升生育政策的实质吸引力，政策思维就不能停留在“催生数字”的短期逻辑，而必须转向协助年青家庭安居，以及“强化家庭长期照顾能力”的结构改革，提高家庭承担长期照顾责任的信心。

作者莫家豪教授是香港恒生大学常务暨学术及研究副校长；作者柯果果博士是香港恒生大学跨学科学院讲师。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

01论坛欢迎投稿。请电邮至01view@hk01.com，附上作者真实姓名、自我简介及联络方法。若不适用，恕不另行通知。香港01保留最终编辑权。