来稿作者：区汉宗

美国国务卿鲁比奥8月18日宣布，将国际刑事法院（ICC）院长、日本籍法官赤根智子与塞内加尔籍高级出庭律师阿卜杜拉耶·塞耶列入制裁名单，冻结其在美资产、切断其与美国金融体系的关联。ICC发表声明，怒斥美方“公然攻击”法院独立性，强调“当司法人员因依法履行职责而受到威胁时，国际法律秩序将受到损害。”荷兰外交大臣贝伦德森公开反对，联合国秘书长古特雷斯“深感关切”，——这一微妙的外交温差，恰巧映射出当下国际刑事司法面临的真实困境。

三个维度看ICC的西方中心主义

至此，ICC18名法官中已有九人被美国制裁。用鲁比奥自己的话说，特朗普政府的目的是“系统性摧毁”ICC，“一砖一瓦”将其拆毁。这件事表面看是华盛顿与海牙的较量，深处看，却是一个旧时代国际法治神话的破产，以及一个新时代秩序重构的序幕。要理解美国为何如此敌视ICC，必须先看清ICC本身的机制设计从一开始就带着结构性倾斜。

《罗马规约》在1998年通过、2002年生效，至2023年缔约国达123个，但中国、美国、俄罗斯等大国始终不是缔约国。规约规定，法院对种族灭绝罪、战争罪、反人类罪和侵略罪四类核心国际犯罪拥有管辖权。听上去气吞山河，但实际运作中，这套机制从三个维度呈现出难以掩饰的西方中心主义。

第一层不对称在管辖权门槛。《罗马规约》第12条第2款让法院的管辖权可延伸至非缔约国国民，这本是为了堵住“非缔约国国民可以恣意犯罪”的漏洞。但第98条第1款又规定，若执行移交请求会违背被请求国对第三国国家或外交豁免权承担的国际义务，法院不得提出请求，除非先行取得该第三国合作。中国常驻联合国代表团在2023年联大发言中明确指出：第27条第2款关于“管辖权行使不受国家官员豁免限制”的效力限于缔约国，不能约束非缔约国，否则违背条约不及于第三方原则。换言之，非缔约国官员的豁免权，ICC在法律上根本动不了。

第二层不对称在美国的“第98条协定”网络。美国深知自己不是缔约国，但仍要彻底堵死任何间接风险。一方面，它在2003年迫使安理会通过决议，赋予参加联合国授权维和行动的人员12个月豁免权；另一方面，它依据《罗马规约》第98条第2款，与近百个国家签署双边豁免协定（即“98条协定”），要求缔约国在向ICC移送人员前必须征得美国同意，否则以中止军事援助相威胁。截至2003年，已有43国公开签署、7国秘密签署，而巴西等国则拒绝签署并指出这“完全违背”《国际刑事法院规约》精神。

第三层不对称在案件选择的隐性偏向。自2002年成立至今，ICC起诉的案件几乎清一色集中在非洲——苏丹、乌干达、刚果（金）、中非、肯尼亚、利比亚。即便近年将俄罗斯总统普京、以色列总理内塔尼亚胡、菲律宾前总统杜特尔特等纳入视野，已定罪案件仍主要集中在非洲。与此形成鲜明对照的是：2020年在有明确证据表明英军在伊拉克犯有故意杀人、酷刑、强奸等严重战争罪行的情况下，决定终止调查不予起诉。同时，美国既未加入规约，又通过98条协定织起豁免网，现实中没有任何美国军人面临ICC的实际调查风险。

没有人会真的认为非洲的“罪案率”高于其他地方。这套机制的设计本身，就决定了它的目光主要投向那些缺乏对等反制能力的国家和个体。

美国从“建墙”升级为“拆法院”

特朗普政府此番行动并非孤立事件，而是美国对ICC政策的第三次升级。第一阶段是克林顿—小布什时期的“建防火墙”：不加入规约、签98条协定、以军援施压缔约国。第二阶段是零星制裁：对具体检察官和法官个人实施定向制裁。第三阶段就是当下——鲁比奥7月13日宣布“全政府应对”，目标直指削弱ICC的运作能力本身，手段包括扩大制裁和签证限制、向缔约国施压要求其退出《罗马规约》、审查那些依赖美国军事援助却不愿反对ICC的国家。

赤根智子被制裁后，日本这个美国的铁杆盟友只敢说“非常遗憾”。《朝日新闻》、共同社等日本媒体感叹日本政府回应绵软无力，认为这是“向美方低头、息事宁人之嫌。”这种微妙反应恰恰说明：美国此次打击的不仅是ICC个人，更是整个依托美元金融体系、美国技术平台（苹果、亚马逊等）和国际同盟网络的强制能力。当一位国际法官的苹果帐户、亚马逊服务、SWIFT清算通道可以在一夜之间被切断，国际法在实体层面的运行基础就被釜底抽薪。

ICC没有自己的执行机构，必须依赖缔约国合作才能落实逮捕令。而美国的制裁相当于在全球金融基础设施层面给这种合作附上了极高的政治与经济成本。正如共同社所言，针对法官和检察官的持续制裁令ICC面临“存亡危机”，下一步若整个机构本身遭制裁，其活动将大幅受限，甚至可能陷入瘫痪。

现有法律框架难以制裁结构性暴力

更深一层的问题是：即便没有美国的单边制裁，现有的国际刑事法框架本身也存在一个“隐形天花板”——它只惩处显性的、个体的暴力，而对结构性的、隐形的暴力束手无策。

《罗马规约》列出的四类犯罪——侵略罪、种族灭绝罪、战争罪、反人类罪——全是传统意义上的“血腥暴力”。它不涉及经济剥削、资源掠夺、环境破坏、债务陷阱、单边长臂制裁所引发的系统性人道危机。换句话说：西方跨国资本通过不平等贸易、知识产权垄断、大宗商品定价权对发展中国家进行的财富转移，不在ICC管辖之内；单边经济制裁剥夺一国人民生存资源、导致药品短缺和人道灾难，难以被追究；金融封锁逼死平民，在国际刑事法理上难以构成“种族灭绝”或“反人类罪”；殖民历史、奴隶贸易、资源掠夺这些塑造了当今全球贫富格局的“原罪”，更没有追溯可能。

ICC将复杂的地缘政治与资本主义掠夺，简化为几个独裁者的个人罪责。仿佛只要把一两个“坏人”送进海牙，国际正义就得到彰显。这种“个案化正义”在伦理上固然有其价值，但在结构上却成了现有国际秩序的稳定器——它让西方得以在不触动自身利益的前提下，标榜法治与人权。

更关键的是，国际刑法的规范框架深受西方法律传统影响，纽伦堡原则是它的基因。非洲习惯法、伊斯兰法、中华法系的法理资源并未真正进入ICC的规范体系。这意味着，即便是ICC试图“公正”行事，它所使用的语言、证据标准、程序逻辑，都带有鲜明的欧洲中心色彩。

全球南方崛起是秩序重构的真正变数

理解了上述两层不对称，就能明白特朗普政府为何急于“拆毁”ICC——它敏锐地意识到，随着全球南方经济实力的上升，ICC这种“半截子国际法治”反而可能成为被反向利用的政治工具。当ICC对以色列总理内塔尼亚胡发出逮捕令、对美军在阿富汗的行为进行调查时，美国突然发现：这个它原本以为可以永远“除外”的机制，居然开始具备一定的自主性。

但更根本的变局不在海牙，而在更广阔的国际经济秩序中。上世纪70年代，发展中国家曾发起建立“国际经济新秩序”（NIEO）的运动，最终无疾而终。今天情况不同了。新兴市场国家和发展中国家集体崛起，“东升西降”成为大势。仅以人工智能领域为例，中国的能力已令美国业界无法忽视，供应链重组、去美元化、跨境本币结算等国际金融秩序重构正在悄然推进。这些变化看似与ICC无关，实则是同一枚硬币的两面——国际法的执行能力，归根结底建立在经济基础之上。

当全球南方在经济上逐渐自主、自强：美元制裁的威慑力边际递减——本币结算、替代性支付系统降低了对SWIFT的依赖；技术平台的垄断被打破——非西方云计算、移动生态为国际机构提供替代选项；缔约国网络的韧性增强——即便个别国家在美国压力下退出，核心发展中国家集团仍可维持ICC运转；国际经贸规则的话语权重构——国际投资法、WTO改革、IMF份额调整同步推进。

从这个角度看，美国对ICC的“全面行动”更像是一种霸权焦虑的提前释放。它知道，单靠金融制裁和技术断供无法永久压制一个拥有125个缔约国的国际法院；它也知道，当全球南方的经济权重进一步上升，现行国际刑事法框架要么被改革，要么被架空。与其坐等，不如主动拆解。

是时候迎来更包容的国际法治体系

海牙往何处去？ICC缔约国大会将于今年12月在纽约联合国总部召开，对包括赤根在内六名任期届满的法官进行改选。但制裁对象原则上被禁止入境美国——这意味着大会举办地和时间可能被迫更改。一个由国际法治共同维持的司法机构，连在自己的缔约国领土上开会都要绕开另一个缔约国，这本身就是国际法治困境的最生动写照。真正的危险不在于ICC会被美国“拆毁”——一个由123个缔约国支撑的机构不会一夜消失。真正的危险在于，国际社会可能预设这样一种新常态：强国可以任意制裁国际法官，而弱国只能表示“遗憾”。

对于中国等新兴大国而言，这一事件提出了远比“挺谁反谁”更复杂的问题：我们要一个什么样的国际法治？是继续在《罗马规约》的框架内推动渐进改革，还是着眼构建一套更能反映全球经济新格局、更公平涵盖“显性暴力”与“结构性暴力”的新型国际司法机制？

答案不可能是简单的二选一。ICC固然有诸多不公，但它毕竟是人类历史上第一个常设性国际刑事审判机构，是国际刑事司法的重要支柱。联合国的表态、荷兰的反对、日本舆论的不满，都说明国际社会的主流意见仍希望维护这一机制。问题在于：如何让ICC真正成为“国际的”法院，而非“西方或其对手”的工具？

这需要两手并进。一方面，推动《罗马规约》的改革，厘清非缔约国官员豁免的边界，限制安理会常任理事国通过程序性权力架空法院的可能性，增强ICC从法理到人事的多元代表性。另一方面，更根本地，推动国际经济秩序的改革——让世界银行、IMF、国际投资争端解决机制（ICSID）等同步变得更加包容和公正。唯有下层经济基础发生实质性重构，上层的国际法治才能真正摆脱“西方或其对手”的影子。

特朗普政府急于拆毁ICC，折射的恰恰是美式霸权对失去“规则制定权”的深深恐惧。但历史的吊诡之处在于：它越是急于用单边制裁去维系旧秩序，就越是加速了旧秩序的内爆。当制裁法官成为常态，受质疑的就不再是法官的合法性，而是制裁者自身在国际法面前的立场。

海牙的风雨还会持续。但风暴过后，国际法治的形态大概率不会再是今天的模样。全球南方的经济体量、技术能力、制度自信，正在为一种新的、更具包容性的国际秩序奠基。到那时，“一砖一瓦拆毁”的喧嚣终将被历史尘封，而一个更能承载公平正义诉求的国际法治架构，将在废墟与重生之间缓缓浮现。

作者区汉宗是香港传媒人。

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