来稿作者：林志鹏

香港即将第一次拥有自己的《五年规划》。9月16日，行政长官李家超将公布《香港特别行政区经济和社会发展第一个五年规划（2026—2030）》，并随之发表新一份《施政报告》。两份文件同日亮相，最值得注意的，不只是“五年规划管长远、施政报告管当年”这一功能划分，而是背后呈现出的一种更值得思考的治理理念：既要有长期主义的战略定力，又要保持政策调整的适度弹性。

五年规划让发展不偏航

近年西方思想界颇多讨论“长期主义”（Longtermism）。在严格的伦理哲学意义上，这个概念主要关注今天的决策如何影响遥远未来以及尚未出生的世代，甚至涉及代际正义等宏大命题。但其核心问题意识值得公共治理借鉴：今天作决定，不能只计算今天的得失；评价一项政策，也不能只看一季、一年，而要看到它会塑造怎样的中长期发展路径。

香港是一个高度外向、小而开放的经济体，对外围变化感受特别敏锐。美息升跌、资产市场冷暖、地缘政治变化、人工智能突破、全球供应链重组，往往很快便会传导到金融、楼市、就业和市民生活。政府每天都要回应迫在眉睫的问题，社会舆论亦很自然地关注眼前的经济数字、楼价升跌、旅客多少、某一项措施是否立竿见影。

然而，愈是身处纷繁芜杂、快速变化的环境，愈不能只做“眼前政治”。北部都会区不是一年建成的，河套创科合作区不可能靠一两项政策形成产业集群，国际金融中心转型、创科产业培育、北都大学城、人才结构调整，以至房屋、医疗、安老体系的完善，都具有很强的跨年度、跨政策局甚至跨经济周期特征。

这就是第一个《五年规划》的价值所在：它首先不是一张“五年工作清单”，而是一个稳定香港发展预期、确立政策主轴的制度安排。它要回答的，是未来几年香港准备形成甚么产业结构、城市布局和竞争优势，哪些事情需要优先投入资源，金融、创科、教育、土地、交通、人才和民生政策又如何相互配合；同时把香港自己的发展节奏，更主动地衔接国家“十五五”规划以及粤港澳大湾区发展。由此看来，《五年规划》最重要的功能之一，就是令发展方向“不偏航”。

长远规划并非政策细节固定

另一方面，真正成熟的长期治理，从来不是五年前预测五年后的一切，不论环境如何改变都照表执行。没有人可以准确预测五年后的利率、科技、贸易格局和国际政治，更不可能预先知道所有新产业会以甚么形式出现。如果把长远规划理解成把所有政策细节“固定”，那不是长期主义，而只是“治理僵化”。

公共政策研究近年因此愈来愈重视“适应性治理”（adaptive governance）和“适应性规划”（adaptive planning）。其基本精神就是：面对高度不确定的世界，政府既要有稳定的长期目标，又要建立持续观察、学习、反馈和调整的机制。规划的重点由“预测未来然后照做”，转向“确定方向，同时根据新资讯不断校准路径”。有研究甚至把长期治理比作“navigation”——目的地相对清楚，但航行途中必须根据风浪、水流和实际位置修正航线。

这样再看《施政报告》的功能与角色，便十分清楚了。李家超已表明，香港第一个《五年规划》是前瞻性、策略性和方向性的指导文件，而《施政报告》则是落实五年规划的年度报告，并将因应国际环境、经济预期和最新动态，制定每年的政策措施、施政重点和重大项目。这不是两份文件简单地“一长一短”，而是在制度上形成“长期方向＋年度调适”的组合。可以说，《五年规划》防止政策因短期变化而偏航，《施政报告》则防止长期规划因环境变化而僵化；前者提供战略定力，后者保留政策弹性。

例如香港认定创新科技是未来的重要增长引擎，这个方向不能因某一年经济下行便轻易改变；北部都会区牵涉香港未来城市空间和产业布局，更不可能每逢市场冷暖便重新论证一次。但具体在哪些科技领域投入更多资源，河套园区如何招商，土地推出的速度如何掌握，人才计划怎样微调，却完全可以、也应该根据全球科技趋势、市场需求和实际成效逐年调整。这是“定”与“变”的关系：该定的是目标、方向和战略优次；该变的是手段、节奏和政策工具。

长期主义吸纳社会智慧

进一步说，香港首个《五年规划》最大的制度价值之一，不是让政府多了一份规划文件，而是有机会逐渐建立起一个“规划—施政—评估—修正—再施政”的循环。《五年规划》先把五年的方向和目标说清楚，每年的《施政报告》再把长远目标拆解为当年的政策、项目和里程碑；做了一年之后，看成效、看环境、看市场反应，再决定下一年应该加快、调整还是改变方式方法。

从这个角度看，今次特区政府在编制《五年规划》和《施政报告》过程中如此重视收集社会意见，也有了另一层意义。五年规划公众咨询期间，政府举行超过100场咨询会，其中约30场由行政长官亲自主持，听取人大政协、立法会、商界、专业界、教育界、创科界、青年和地区人士等不同方面意见，并走访大湾区其他城市；至8月中已收到超过1.6万份意见，之后数字进一步增至超过1.7万份，而《施政报告》咨询亦收到超过1万份意见。值得注意的是，五年规划收到的意见中八成以上来自个别市民。

要知道，广泛咨询与长期主义并不矛盾。长期主义不是少数人坐在办公室里替社会决定五年后应该怎样，而是在方向形成之前充分吸纳社会智慧，在方向确立之后又保留持续反馈和修正的通道。长远目标愈坚定，对具体方法反而愈可以开放；战略愈清楚，战术愈有调整空间。

“守其所定，应其所变”的治理能力

这也是香港首次编制五年规划值得肯定的一个地方。政府并没有因为规划强调中长期，就忽略眼前市民的住房、医疗、就业和生活感受；亦没有因为《施政报告》必须回应当前问题，就放弃对五年后香港竞争力的思考。两份文件同日公布，真正要建立的正是这种时间尺度上的平衡。

香港第一个《五年规划》的真正考验，当然要到实践中才能经历。但至少从目前展现的制度设计和咨询过程来看，特区政府正尝试建立一种更成熟的治理节奏：长远方向不因一时风浪而摇摆，具体方法又不因既定规划而僵化。在一个充满不确定性的年代，能够做到“守其所定，应其所变”，或许正是香港最需要的一种治理能力。

作者林志鹏是全国港澳研究会会员、香港时事政治评论员。

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