思哲研究所专栏｜柴思原

具有巴基斯坦裔背景的26岁日本公民Syed Zain，很清楚被人以异样眼光审视的感受。他曾在自己家门外遭警方拦下并搜查，原因并非任何可疑行为，而只是因为他的外貌。他的经历并非个案。

2024年1月，Zain 与另外两名在日少数族裔居民提起一宗被广泛形容为日本首宗同类型的民事诉讼，指控警方基于肤色、族裔或国籍背景，反复进行盘问与身分检查，亦即所谓的种族定性执法（Racial profiling）。其中一名原告 Matthew 是印度裔人士，已持有日本永久居留权超过20年。他表示，自己曾至少被警方拦查70次，甚至可能接近100次。另一名原告 Maurice 是来自美国的黑人日本永久居民，表示自己在10年间曾被拦查约16至17次。该诉讼于2024年4月在东京地方法院开庭并进行证词陈述，其所揭示的，正是日本移民政策中的核心矛盾：一方面，日本日益依赖外国劳工；另一方面，却仍缺乏保障其权利的完整法律框架。

日本劳动力紧缺

日本对外国劳工的依赖，已成为人口结构变化下难以回避的问题。根据经济合作暨发展组织数据，日本的劳动年龄人口已由1995年高峰时期的8,730万人下降16%，至2024年的7,370万人；同期老年扶养比则由21%上升至49%，超过两倍。预计至2060年，劳动年龄人口将再下降31%，老年扶养比则将进一步升至74%。根据日本厚生劳动省数据，2024年日本出生人口仅720,988人，但死亡人数约达162万人。同年，根据日本总务省统计局数据，65岁以上人口已占总人口29.3%。

对劳动市场而言，日本的人口结构的影响已相当明显。日本银行在2025年已将劳动力短缺列为日本最迫切的经济问题之一，并指出短观扩散指数显示劳动市场处于紧张状态。国际协力机构绪方研究所于2024年的报告估计，到2030年，日本将面临约77万名外国劳工的短缺。

日本政府因此扩大外籍劳工制度。日本的外国劳工人数由2008年约50万人，增加至2024年的230万人，增长超过四倍。根据日本出入国在留管理厅数据，截至2024年底，在日外国居民人口已接近380万人，占全国总人口超过3%。同时，日本银行指出，2023年至2024年间，日本劳动力增长中超过一半来自外国劳工。日本经济正日益依赖外籍劳动力，这也引发讨论：日本的制度是否已准备好保障外国劳工的权利？

未竟的移民权利保障改革

日本在近年来以谨慎且以劳动市场需求为核心的方式推动移民政策调整，但在权利保障方面仍显不足。最重要的变化发生于2024年6月14日，日本国会通过法案，决定取代“技能实习制度”（Technical Intern Training Program，TITP）。该制度自1993年设立以来，长期被批评具有剥削性。

理论上，技能实习制度被定位为针对开发中国家劳工的国际发展与技能移转制度。但实际上，日本出入国在留管理厅于2022年的调查显示，77.8%的雇主使用该制度的目的，是为了解决劳动力短缺，而非国际贡献。根据日本法务省数据，2012年至2017年间，共有171名技能实习生在制度下死亡，另有759宗涉及失踪实习生的疑似非法或不当待遇案件被正式记录。该制度使劳工高度依附于接收企业，当面对骚扰、工资剥削或危险工作环境时，实际上缺乏有效救济途径。

技能实习制度的替代方案为“育成就劳制度”（Employment for Skill Development Program，ESD），预计于2027年4月1日正式实施，而技能实习制度则将于过渡期间逐步废除。育成就劳制度框架引入多项改革：其明确承认劳动市场需求是制度目标之一；建立参与者约三年后转换为“特定技能制度”（Specified Skilled Worker，SSW）资格的途径；并允许劳工在特定条件下更换雇主。

然而，批评者指出，新制度仍存在重要局限，例如劳工在此框架下可更换雇主的条件，仍然不明确且受到限制。此外，修订后的《出入国管理及难民认定法》亦收紧了对重复申请庇护者的遣返程序。日本的难民认定制度仍是已开发国家中最严格之一。根据日本出入国在留管理厅数据，2024年，日本法务省共收到12,373宗庇护申请，但仅认定190人为难民。整体而言，日本扩大接纳外国劳工，主要是出于劳动力需求考量，但在权利保障方面的进展仍然有限。

广泛存在的制度性歧视

联合国消除种族歧视委员会与人权观察（Human Rights Watch）曾指出，日本缺少全面禁止种族或族裔歧视的全国性法律。虽然《日本国宪法》保障法律面前人人平等，但由于缺乏明确界定歧视行为，以及建立救济与执法机制的相关法律，相关保障在实务上的效果仍然有限。

在就业领域，日本法律确实提供部分针对国籍或族裔背景歧视的保障，但这些保障主要限于正式雇佣关系之内。然而，Global Legal Group曾指出，独立承揽者与自营工作者仍被排除于大部分劳动法框架之外，因此更依赖民事救济途径。由于许多外国劳工从事非正式或不稳定工作，这种法律缺口不只是制度上的技术问题，而是外国劳工权益保障中的一项结构性弱点。

职场歧视亦与日本企业中的组织文化与制度规范有关。日本国际化推进协会2015年的一项调查显示，约半数在日国际学生认为日本职场缺乏吸引力，原因包括对外国劳工的歧视、年功序列升迁制度，以及限制职涯发展的排他性职场文化。语言要求亦进一步加剧这些障碍，因为许多企业仍主要以日语进行职场沟通，使外国专业人士即使具备技术能力，也可能处于结构性不利地位。

歧视也延伸至日常生活。美国国务院的人权报告记录了多宗案例，指出外国人与“外貌看似外国人”的日本公民有被私人商店拒绝入内的情况，包括出现“日本人限定”标示。此外，外国人亦经常面临租屋与使用金融服务上的困难。在教育方面，日本的义务教育制度在法律上仅正式适用于日本国民子女，使不少外国儿童未被纳入义务教育保障范围。人权观察曾指出，这种情况与国际上禁止基于国籍来源进行歧视的相关保障原则并不一致。

2024年1月的种族定性执法诉讼，正是上述问题的集中体现。东京律师会2021年针对超过2000名具有外国背景人士的调查显示，62.9%的受访者在过去五年间曾被警方拦查与盘问。现有政府犯罪统计数据并未显示外国人犯罪率足以合理化调查与证词中所呈现的大规模不成比例警察盘查，因而引发对执法中种族定性问题的忧虑。日本是《消除一切形式种族歧视国际公约》的缔约国，但其承诺与实践之间仍存在落差。

日本是否会成为移民国家？

日本在扩大引进移民与外国劳工的同时，却仍缺乏支持长期社会整合的制度架构。人权观察曾指出，日本缺乏国家人权机构和全国性的反歧视立法。此外，日本亦没有具备充分调查权限、能专责处理歧视问题的全国性反歧视机构。若要有效处理警察执法、住房及就业中的歧视现象，仍需要更系统性的制度改革与政策配套。育成就劳制度、特定技能制度，以及2024年4月推出的数位游民特定活动签证，本质上仍主要是劳动市场工具，而非完整的社会整合政策。

日本若要从劳动力引进转向移民融入政策，仍需要更系统性的制度改革。这可能包括建立涵盖所有居民（包括非典型就业外籍劳工）的反歧视法律与执法机制、依据《巴黎原则》设立具独立性的国家人权机构，以及在2027年ESD制度全面实施前进一步厘清转职规定，以避免重演技能实习制度（TITP）因劳工流动受限而受到的批评。

Syed Zain 与其他原告提起诉讼，并非出于绝望。“日本社会挺身面对问题的潜力其实非常高”，Maurice Shelton 在2024年4月的庭讯中表示。然而，日本最终是否能回应这项挑战，仍未可知。日本在面对人口结构危机的同时，也愈加依赖外国劳工。然而，保守派政治领袖仍不愿接受多元文化主义，而公众对民族同质性的观念仍有相当程度的支持。因此，虽然日本已逐渐放弃官方层面对外国劳工的抗拒，并持续扩大劳动移民，但它仍然抗拒将自身界定为一个移民国家。

在高市早苗政府之下，这种紧张关系变得更加清晰。据媒体报道，永久居留与归化申请受到更严格的审查，包括税款缴纳、年金供款、健康保险缴纳、就业稳定性、违法纪录，以及日语能力等。与此同时，读卖新闻与早稻田大学2025年的联合民调显示，反对扩大外国劳工的人数较前一年增加13%，而年轻族群倾向认为移民对治安有负面影响。当前移民政策需要关注的核心问题，正是在持续推进移民改革的同时，如何处理仍然存在的制度性歧视。在这里，日本的处境并非独特。南韩、台湾与新加坡同样面对相似的人口压力，也正在劳动市场需求与社会凝聚力之间寻求平衡。因此，日本未来十年的政策选择，将成为东亚地区的重要参照案例。

作者柴思原是思哲研究所特约撰稿人，早稻田大学政治经济学术院副研究员。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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