胡恩威专栏｜奇妙的揭发者

目前，邮政署、机电署等五个政府部门仍旧以“营运基金”的模式运作。营运基金源自1990年代的改革，意在促使部门提升效率、改善服务质素，并减轻纳税人的负担。然而，在实际运作中，整个制度设计的深层缺陷逐渐显现。时至今日，唯有彻底地“拆墙松绑”，才能让营运基金制度真正地走向重生。

营运基金源自增效改革

要理解机电工程署与邮政署今日的处境，我们必须先回到多年前的制度起点。营运基金（Trading Fund）这个模式，香港政府是在1990年代初期开始推行的。当时，全球公共行政改革浪潮汹涌，新公共管理学说主张将商业管理思维引入公营部门，强调效率、绩效与顾客导向。香港政府认为，部分提供商业性质服务的政府部门，如果仍然受制于传统公务员体制的年度拨款模式——即每年向立法会申请拨款，未用尽的款项年底须交还库房——便会缺乏成本控制意识，也欠缺提升效率的诱因。

对此，立法会在1993年通过《营运基金条例》（香港法例第430章），为政府部门转型为营运基金提供了法律框架。根据这条条例，符合资格的政府部门可以经立法会决议通过，脱离政府一般收入账目，转为以“营运基金”模式运作。转为营运基金后，部门仍然属于政府架构的一部分，公务员身份不变，但财政上则自负盈亏，可以保留收入、累积盈余，也必须承担亏损。理论上，营运基金要像私人企业一样，以商业原则经营，按服务成本厘定收费，并须达到库务署署长与相关决策局局长共同订定的财务目标，包括按固定资产平均净值计算的回报率。

第一个吃螃蟹的，是1993年转制的公司注册处和土地注册处（当时称为田土注册处）。随后，电讯管理局（1995年，后与广播事务管理局合并成为通讯事务管理局）、邮政署（1995年）、机电工程署（1996年）等相继加入。政府当初推动营运基金，背后的理由是很清楚的：透过财政自主与商业运作，促使部门提升效率、改善服务质素，并减轻纳税人的负担。而负责监督营运基金整体政策框架的，主要是库务署与相关决策局，各营运基金的总经理（通常是部门首长）则须每年提交周年报告，交代财务与服务表现。

然而，这个良好的初衷，经过多年的实际运作，却呈现出一幅落差极大的图景。有些营运基金看似成功，有些则伤痕累累，背后折射出的，是整个制度设计的深层缺陷。

不同命运暴露制度问题

这五个部门各有不同的服务对象与市场处境，但都面对同一个根本问题：营运基金这顶帽子，戴了这么多年，是否依然合身？若把机电工程署的“成功”与邮政署的“窘迫”并排而观，便会发现一个极为荒谬的真相。

机电署的安然无恙，并非源于它更懂经营、更具效率。它扮演着一个深刻分裂的双重角色：既是机电政策的制定者，又是政府建筑内几乎所有机电服务的提供者。从康文署舞台的灯光电箱，到全港政府场地的冷气系统、电工更换，只要关乎机与电，就必然要经过它的手。这就像一场足球赛，机电署既是订定球例的足总，又是落场比赛的球队，甚至连球证都是它的人。它规定政府建筑物内冷气的温度标准，然后自己承办相关工程；它制定绿色能源的指引，然后自己成为最大执行者。香港的冷气之所以冷得近乎霸道，正是因为在这种“球员兼裁判”的构造里，能源成本的压力可以轻易地转嫁给最终埋单的部门。

听闻在一些政府场地，比如博物馆的展柜，换一盏普通的灯，报价竟然可以高达一千多元；而且往往有三、四个员工一起到场——一个人换灯，其余的人仿佛在进行某种沉默的观摩仪式。这便是一桩极度浓缩的寓言：当服务的提供者同时也是价格的制定者，那么“成本”这个概念，便会奇妙地膨胀成一个无人能够拆解的谜团。一千多元换一个灯泡，在私人市场或许足够换上十盏。这就是机电署营运基金“成功”的秘密。这座庞大机器的润滑剂，不是效率，而是从其他部门预算中稳定抽取的、不为人注意的养料。

这种收费的透明度如何？政府有向公众清楚交代过，机电署每年为各部门提供各项服务的平均收费标准吗？有没有一份简单的蓝图，让市民和立法会可以逐年比较？

相较之下，邮政署的处境则赤裸、脆弱得多。尽管它在某些邮务上仍有法定专营权，但面对电邮、电子账单和速递公司的围剿，它终究是暴露在部分竞争之下。当信件数目断崖式下跌，开源又处处碰壁，营运基金那套“自负盈亏”的逻辑便立即显得残酷。它无法像机电署那样，拥有一个可以稳定开出天价账单的政府内部市场。因此，把问题归结为“邮政署效率低”，是一种懒惰的误诊；真正要追问的，是整个香港政府部门分工与分类的总体性困局。

公营机构普遍角色模糊

这个困局，绝不止于邮政与机电。试看建筑署，它同样在一定程度上垄断了大部分政府建筑项目的设计、施工与监管。大大小小的工程，从概念到落成，都离不开它的掌心。这直接造成香港工程费用的高昂，也使得本地中小型建筑及工程公司长久只能在狭缝里喘息。政府的工程被少数大型承建商分食，预算与最终造价之间总是隔着一层官僚体制的厚重帷幕，形成某种难以拆解的“昂贵”。所谓的“拆墙松绑”，喊了多年，墙依然是墙。

再把目光放远一点，看看香港电台。港台作为公营广播机构，定位本应是发挥公共广播的使命：提供优质新闻、推动社会思辨、创造文化产值。然而，在现行政府部门的框架内，港台由高级政务官领导，在行政安全的半径内谨慎移动，渐渐变成了一块温吞的“壁报板”。有人形容它“失去了任何公营广播影响社会、创造文创产值的能力”，这说法或许尖刻，却也不无道理。

事实上，港台的改革并非没有讨论过。多年前，政府曾成立一个检讨公营广播的委员会，探讨将香港电台“公司化”（corporatisation）的可行性，使其脱离政府架构，成为一家独立的公共广播公司。笔者本人亦曾参与该委员会的讨论。当时委员会的思路是：港台如果继续囿于政府部门的人事、财政与采购规条，便很难在内容制作、人才吸纳与市场拓展上与时代竞争。公司化之后，港台可以有更大的管理灵活性，可以制定更进取的节目策略，甚至开拓商业收入来源，以支撑其公共广播使命。

这个思路，放在今天的语境下更显重要。国家“十四五”规划明确支持香港发展成为中外文化艺术交流中心，“文化出海”成为香港可以大有作为的领域。香港电台拥有庞大的声音与影像档案库、专业的制作团队，以及多年累积的公信力，如果能够透过公司化改革，释放其创意与商业潜能，大可以成为推动香港文创产业、对外传播香港文化故事的重要平台。可惜，这个讨论多年来只听楼梯响，不见人下来。港台至今仍在公务员体制的框架内，资源被闲置，影响力被消耗。这何尝不是另一种营运基金的变奏？港台的挣扎，同样是定位不清、角色模糊的悲剧：到底是一个政府部门，还是一个公共广播机构？如果只是前者，那它的创意功能便注定枯萎。

拆墙松绑让阳光照进黑箱

营运基金这个模式，本身并非坏主意。它试图在公营体制内注入企业的血液，是富有想象力的设计。但多年过去，它需要的不再是小修小补，而是思路上的彻底复盘与二次改革。真正的焦点不在于是否要抹去营运基金，而是它应如何演进，如何被阳光晒一晒。

第一，拆解“裁判兼球员”的角色冲突。以机电工程署为例，大刀阔斧的改革应将政策制定与服务提供彻底分拆。政策制定的部分，可回归至一个纯粹的规管与政策部门，负责订立安全、节能、环保等标准；而提供机电服务的部分，则应真正成为一家“政府企业”，甚至逐步开放政府内部机电服务的市场竞争，让私人市场也能竞投项目。这样一来，价格与服务质素才有了真正的尺子。同样，建筑署的角色也必须重新界定：是否应退后一步，回归作为公营项目的裁判与标准监督者，而把更多设计、施工的执行角色释放给市场，让中小企有较公平的参与机会？

第二，强制建立透明的收费蓝图。政府必须强制机电署每年公布详尽的服务收费蓝图，逐项列出各项常设服务的标准工时与标准收费，并与私人市场同类工程进行公开比照。是什么样的技术难度、安全标准或材料成本支撑这些数字？当每一笔收费都能被公众与媒体放在阳光下检验，那荒谬景象才会自然消失，冷气不再愈吹愈冷而无人在意。

第三，为每个营运基金制定五年计划。每个营运基金都需要一套清晰的“五年计划”，包含具体的财务指标、社会效益评估、服务对象调查与改革路线图。营运基金不能像个没人监管的半吊子公司，它要么干脆变回政府部门，由政府全资拨付，清清楚楚；要么就成为有积极进取角色的“政府企业”，有勇气去赚钱，也有胆量接受市场的打磨与公众的问责。

第四，重新想像邮政署的企业化未来。单靠注资只能吊命。邮政署的改革，反而更贴近一个真正的企业化命题：在基本邮务外，能否利用现有网络，彻底转向多元化的生活物流、电子政务终端、银发金融服务，甚至结合文创去做社区连结？

第五，重启香港电台的公司化改革。港台的公司化讨论不应再搁置。“十四五”规划赋予香港的文化定位，是一扇难得的机遇之窗。将港台转型为一家独立公营广播公司，赋予其人事、财政与制作的灵活性，让它有能力和诱因去开拓市场、制作具影响力的内容，服务香港本地社群之余，也面向大湾区以至国际社会，这才是善用公营广播的应有之义。

营运基金制度需要重生

这篇文章最想刺破的，正是那种被行政垄断所保护、以黑箱收费维持的宁静。当我们为邮政署那45亿元议论纷纷的时候，眼光不能只停留在它可见的账本上。机电署那“安静的成功”，以及它那看似琐碎、实则惊人昂贵的换灯泡账单，其实更值得深究与警惕。还有公司注册处、土地注册处、通讯办——每一个营运基金，都应该被放在同一把尺子下重新量度。更有港台这种明明不属于营运基金、却同样受困于公务员体制的文化机构，它们的潜力被制度所困，是香港整体竞争力的损失。

营运基金制度走到今天，需要的不是毁灭，而是重生。拆墙松绑，不应只是一个口号，更应是每个五年计划里，敢于在白纸黑字上勾勒的新界线。市民感受到的，将是一种更诚实、更健康的公共温度。

作者胡恩威是全国港澳研究会会员，江苏省政协委员，进念．二十面体联合艺术总监暨行政总裁。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

01专栏精选不同范畴专家，丰富公共舆论场域，鼓励更多维度思考。