施政报告2025｜“部门首长责任制”可否告别官僚闹剧？
特首李家超周三（9月17日）发表新一份《施政报告》，指出“政府执行部门和人员为数不少，难免会有个别部门出现问题的情况”，并宣布建立“部门首长责任制”（责任制），当部门出现问题，须厘清责任谁属，按缺失轻重情况处以行政或纪律处理，后果包括警告、谴责、不获增薪、降级、扣薪、勒令退休以至革职等。
最近短短三个月之内，先有皇后山邨沥青水事件，然后是政府采购冒牌樽装水，近日还揭发有公屋租户被逼迁后堕楼身亡。由水务署、物流署到房屋署，不论发生的问题什么性质，严重程度如何，官员总能表明已经按章办事，将责任归咎于制度。水务署署长反复强调食水“符合安全标准”，无视市民面对黑色颗粒的直观恐惧；物流署署长为采购失误致歉，将矛头指向“现行机制不足”与“存心诈骗的投标者”；房屋局局长面对堕楼悲剧，强调已经“情理兼备”、“人性化处理”，上诉委员会独立作出裁决。仿佛千错万错，错也不在官员，充其量只是机制未及与时并进。
首长责任制度化 设两级调查机制
诚如特首李家超所说，个别问题可以影响社会对政府的整体信任，部门首长必须有所担当，管理人员和运作系统。“部门首长责任制”将有关责任整体制度化，可谓直面官僚问题，尝试对问责文化对症下药，方向值得肯定。尤其是“责任制”将责任从抽象的“部门”或“机制”，聚焦到部门首长个人身上。其职责不只是按章办事，更应该对部门的整体效能、管理水平及最终结果负上责任。
“责任制”设立两级调查机制，第一级由部门首长负责，处理一般问题。当部门出现严重问题，或涉及广泛或重复性的系统问题，或问题可能涉及部门首长时，将启动由“公务员叙用委员会”主导的独立调查。这个委员会独立于政府系统，可调查任何级别公务员，确保公正性与全面性。启动权则在于相关局长，经其所属司长同意后执行；司长亦可主动指示局长启动调查机制。
谁来定义“问题”？“严重”程度怎判断？
政府会按《公务员叙用委员会条例》，以附属法例形式订立规例，付诸实行。惟最大的难题是莫过于由谁来定义什么是“问题”？“严重”的程度又是如何判断？以沥青水事件为例，水务署署长和发展局局长一直坚称食水安全。在他们眼中，这或许不是一个“问题”，那么会否就连第一级内部调查也不用启动？如果他们认为只要改善沟通，加强安抚市民，当局如何厘清责任谁属，以至于行政或纪律处理？
在采购冒牌水事件中，物流署署长承认程序有不足，但这是属一般性质的问题，抑或严重问题、系统问题？如果物流署署长认为只要由其查找不足，予以改善，财经事务及库务局局长会否不同意，反而认为应该启动第二级调查？若然启动独立调查，结果可能不只问责物流署署长，更会追究至由库务常秘主持的中央投标委员会。财经事务及库务局局长是否仍有政治勇气，启动一项将会波及其常秘职责的调查？还是会倾向将事件定性为个别人员失误，在第一级调查中作内部处理了事？
司局长成关键 须建问责思维
公屋租户的惨剧或许更加复杂。天恩邨母子被揭发没有如实申报资产，在违规方面这可谓证据确凿。房委会按规矩发出“迁出通知书”，上诉审裁小组按机制聆讯，听取上诉理由，继而作出独立裁决。当局难免认为他们只能执行上诉委员会的裁决，无法偏袒于任何人，当中并无行政失当。那么这是不是一般问题，要由房屋署署长查找不足？抑或涉及系统问题，房屋局局长或者政务司司长应该启动调查？观乎局长强调已经“情理兼备”，还感谢上诉委员无偿加班服务社会，恐怕局长不会认为要展开调查，更遑论是交给公务员叙用委员会的第二级调查。
特首李家超推出“责任制”，关键在于司局长。他们必须具备更强烈的问责意识，对执行政策的行政部门要求更高，“责任制”才能带来改变。沥青水事件不应是水务署署长能否自圆其说的问题；采购冒牌水的调查应该超越物流署层面，触及中央投标委员会的决策过程；公屋迁出机制缺乏人性化考虑，未能保护弱势群体，也应该有人承担责任。司局长可以说是问责制的“守门人”，如果启动第二级调查的门槛过高，备而不用，那么“破瓶颈、补短板”的效果将难以体现。
评核机制待改革 要“应加就加，应冻就冻”
这么说，不是为惩罚而惩罚，认为处分愈多公务员愈好。比起惩罚，提高管治效能的更重要之道在于预防。这也是为什么《施政报告》不只建立“部门首长责任制”，也提出强化公务员评核机制。须知道理论上公务员必须工作表现令人满意，才可获得增薪，但事实上，全港17万公务员中，因工作表现欠佳而不获增薪的寥寥可数，换言之超过99.9%工作表现令人满意。
特首李家超认为有效的评核机制可以协助有待改进人员提升能力，同时公正处理少数行为不当的人员。但这个“更严谨的评核机制”如何，仍有待公务员事务局研究和建立，如何“更有效反映和区分人员的工作表现等级”，社会目前只能观望。《施政报告》要求各司局长“督导辖下高级公务员做好其下各层级人员的人事管理，包括评核、调配、晋升和纪律跟进等”，惟公务员事务局局长曾经表示公务员按增薪点加薪乃工作表现理想，强调四成公务员并非每年“跳point”，其在这样的思维下将怎样改革制度，以做到“应加就加，应冻就冻”，实在令人满腹疑问。
说到底，机制由人制定，也由人执行，包括新的“责任制”。特首希望把司局长就制订政策须政治问责和公务员就执行政策须行政问责两者，更好衔接起来，理念可取；若能持续优化工作流程，不断提升部门效能，为社会期待。但要有此效果，司局长必须牵头摒除官僚思维，否则新的机制也可以成为新的官僚借口。