来稿作者：刘健宇

2025年11月，新界大埔宏福苑发生了一场举世震惊的特别重大火灾。这场无情的大火造成超过150名市民罹难，当中包括1位消防员，成为香港开埠以来极为惨痛的城市灾难。事故发生后，国家主席习近平高度重视，并迅速发出“全力以赴”、“生命至上”的重要批示，明确要求有关部门全力支持特区政府做好救治与善后工作。这次广受国际媒体关注的本地事故，与2017年伦敦格伦费尔塔（Grenfell Tower）大火及2021年佛罗里达州尚普兰塔南楼（Champlain Towers South）倒塌等国外事故有同样的深层原因：楼宇老化，维护成本激增，结构与消防安全问题日益突出。

综观国内外情况，各地已不再将“建筑物∕楼宇∕屋宇∕大厦”（Building，注一）管理视为单纯的“私人物权处置”，而是“公共安全事务”，政府必须在其中扮演更积极的监管角色。本文综合其他普通法适用地区的法律与政策实践，以祈为当下成立的“独立委员会”，以至新一届立法会全力整治有关问题，提供参考。

厘清部门权责胜于成立新机构

联合国人居署（UN-Habitat）及国际城市管理协会（ICMA）的研究表明，全球主要大都市正经历从“增量开发”向“存量管理”的范式转移。由于不同城市均有因楼宇老化导致的结构及消防安全问题，各国纷纷收紧建筑安全法规，强调“全生命周期管理”（Life-cycle Management）和“可追溯性”（Traceability）。

回到香港，随着楼宇与人口面临“双重老化”（有近约六成楼宇为“旧楼”），而大埔宏福苑大火更揭示了工程贪腐、围标，以至法团难以有效运作的最惨痛代价。更甚者，全港仍存在数千幢既无法团、又无管理公司、更无居民组织的“三无大厦”。

香港法例第344章《建筑物管理条例》为成立“业主立案法团”提供法律框架，并确立民政及青年事务局作为主管部门的角色。该局辖下的民政事务总署于2001年设立“大厦管理科”，18区民政事务处也成立了“地区大厦管理联络小组”。现届政府则于2023年成立“地区治理领导委员会”及“地区治理专组”，以期在中央层面加强统筹力度，提高地区治理效能。而《2024年建筑物管理（修订）条例》亦已于2025年7月生效，试图通过收紧业主大会的会议规范来改善管理（惟不具追溯力），但有更多大厦管理问题，原拟在第八届立法会会期继续跟进，怎料在换届选举前夕却已爆发惨剧。

虽然有意见提出成立法定机构“大厦管理局”解决大厦治理问题，但现在大厦治理涉及的环节存在于不同部门及法定机构，例如提供楼宇复修综合支援计划的市区重建局、负责楼宇安全及检验的屋宇署、负责大厦消防安全的消防处，还有由民青局主管的物业管理业监管局，以至于警务处、廉政公署及竞争事务委员会等执法部门。如何让各部门在所属政策及执法范围发挥应有的责任，比成立一个新的法定机构更为重要。

赋权政府接管“管理不善”法团

另一方面，正如前述，各国积极就楼宇安全加强监管。英国伦敦经历了格伦费尔塔大火后，通过了《2022年建筑安全法》（Building Safety Act, 2022），在法定机构“健康与安全执行局”（Health and Safty Executive）下增设“楼宇安全监管局”（Building Safety Regulator, BSR），及引入了“问责人”（Accountable Person）制度，前者负责监督高风险屋宇的安全标准及执法，后者则强制拥有大厦公用部分法定业权者或对公用部分负有相关维修责任者，例如物业管理公司，成为该大厦的“问责人”。

“问责人”制度下，问责人的责任包括：（1）向健康与安全执行局注册该楼宇；（2）申请并展示“楼宇评估证书”（Building Assessment Certificate）；（3）编制《安全个案报告》（Safety Case Report），证明已识别并控制了火灾及结构风险；（4）负责建立并维护大厦的数码安全资讯系统——称为“黄金资讯链”（Golden Thread）；（5）制订居民参与策略 （Resident Engagement Strategy），确保住户知悉安全资讯，并设有意见反映渠道；及（6）强制报告系统 （Mandatory Occurrence Reporting）。

整个多层大厦甚至可委任多于一名“问责人”（如只有一名，该人将成为“首席问责人（PAP）”），由不同管理公司分别负责住宅大堂和商业部分的走廊等。所有“问责人”均有（7）合作义务。英国当地的法庭更可依据《1987年业主与租客法》（Landlord and Tenant Act, 1985）及《2024年租赁权和永久业权改革法》（Leasehold and Freehold Reform Act, 2024），以“管理不善”为由，强制委任专业物业管理人接管大厦。这些经验值得香港参考。

特设专门处理大厦管理审裁机制

目前，香港处理大厦管理纠纷主要依赖土地审裁处，但该审裁处的法律程序繁复，且往往需要聘请律师，沉重的法律费用令一般小业主望而却步。这导致许多法团的违规行为，如帐目不清、非法决议或违反公契等，长期得不到纠正。小错拖成大灾，最终往往演变成不可收拾的管理瘫痪。

不少普通法适用地区业已设立专门的审裁或仲裁机制处理大厦管理问题。例如加拿大安大略省“共管大厦管理局”（Condominium Authority of Ontario）设立了“共管大厦仲裁庭”（CAT），专门处理纪录查阅、滋扰等日常纠纷，其最大特点是费用低廉，且全程在网上进行，极大降低了维权门槛。新加坡《建筑物（分层管理）法令》（Building (Strata Management) Act）亦设立了分层地契局（Strata Title Board, STB），负责审裁有关分层地契单位或分层地契发展项目的纠纷，包括共有物业，及大多数业主就整幢物业的集体拍卖申请。英国初级法庭亦设有专门处理物业管理纠纷的司法机构（First-tier Tribunal, Property Chamber）。

未来，香港当局应强制大厦公契加入优先以“调解”与“仲裁”处理大厦问题的条款，借此让现时的调解及仲裁机构，增设适合大厦问题的调解及仲裁程序，促进香港另类排解争议业务的发展。此外，土地审裁处现时对包括“建筑物管理案件”在内的六类案件有司法管辖权，未来应让“建筑物管理案件”转到新的审裁处（可命名为“建筑物管理审裁处”或“大厦管理审裁处”），作为对严重、具争议的大厦问题的诉讼纠纷解决机制。

成立“强制性储备金”杜绝财政僵局

香港屋宇署规定楼龄达30年或以上的私人楼宇须要强制验楼，伴随着的往往是大大小小的维修工程，往往亦须要业主额外供款——加上大厦治理问题，业主之间的冲突更见加剧。这次大埔宏福苑便花了逾十年才开展工程，期间更可能涉及利益输送。除了当局资助的维修计划外，业主亦应要为自置物业的楼宇安全负上责任。参考加拿大安大略省《共管大厦法》（The Condominium Act）的规定，所有共管大厦必须每三年由合资格人士进行“储备金研究”（Reserve Fund Study），评估大厦未来30年的维修资金需求。

值得注意的是，安大略当地的法团必须按照储备金研究建议，制定供款计划，业主无权否决为了满足储备金要求而增加的管理费，确保了维修资金的“刚性兑付”。香港应修改法例，引入“强制性楼宇维修储备金”制度。规定大厦必须定期聘请专业人士进行“生命周期成本评估”，并强制法团根据评估结果设立最低供款额。对于未能达标的大厦，政府可在大厦公契上注册押记（Charge），确保物业转让时必须补足欠款。这将从根本上杜绝了财政僵局，为大厦安全提供稳定的资金保障。

大埔大火的教训惨痛，反映了深层次的政策矛盾足以导致人命伤亡，我们不能因为惯了“行礼如仪”的检查而怠慢。除了政务司司长领导的调查及规管工作组及法官主持的“独立委员会”外，当局应成立“楼宇安全及大厦管理改革督导委员会”（Steering Committee on Systemic Reform of the Building Safety and Management）。同时，第八届立法会议员亦应通过个人的专业知识、作为民意代表的地区网络，在立法事务上切实协助特区政府施政，及早重建香港市民对制度、监管、楼宇安全、大厦管理以及政治工作者的信心。

注一：虽然“建筑物∕楼宇∕屋宇∕大厦”四词的英文均为“Building”，但在香港的政策语境，“建筑物”可包括楼宇以外的物体、“屋宇”多为职能描述及部门名称、“楼宇”强调物理结构，而“大厦”则侧重于民政事务及物业管理范畴，涉及“人”与“管理”的层面。本文将按上文下理使用适当的词汇。

作者刘健宇是政策研究员，香港大学硕士。

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