来稿作者：梁雅琪

中共中央港澳工作办公室、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙在“坚持和完善行政主导 促进特别行政区良政善治”专题研讨会上明确指出，行政主导是源于宪法、植根于基本法立法原意的核心制度设计，是全面准确贯彻“一国两制”方针的制度保障。理解基本法设计的这一核心制度，首要前提是厘清港澳的宪制定位——香港、澳门特区是中华人民共和国中央全面管治权下的地方行政区域，其高度自治权源于中央授权而非自身固有。这一根本属性，决定了在香港、澳门不可能实行所谓“三权分立”制度，港澳特区行政主导体制与一些西方国家“三权分立”体制在权力来源、制度架构、运行逻辑上迥然有别。

行政主导的根基，是“一国”原则下的宪制授权，与“三权分立”的权力本源存在本质区别。香港、澳门历史上从来就没有所谓“三权分立”。回归祖国后，作为单一制国家下的地方行政区域，港澳的各项权力并非固有，而是由中央通过基本法明确授予，这是行政主导体制形成的根本制度基础。基本法赋予行政长官“双首长双负责”地位，其既是特区政府的首长，又是特别行政区的首长，既要对特别行政区负责，又要对中央人民政府负责。这一权责统一、上下贯通的制度安排，既坚实维护了中央全面管治权，又有效保障了特区治理的统一性和高效性。反观“三权分立”，以国家主权为权力本源，强调立法、行政、司法平行设置、相互制衡，在实践中往往因缺乏统一权责核心，陷入权力对立和管治僵局。以美国为例，政党分歧严重时频发政府停摆危机；部分基建、民生政策因司法挑战受阻或搁置，凸显出“三权分立”下治理效能面临的考验。

行政主导的关键，是构建行政与立法的良性互动，摒弃“三权分立”的对抗性政治。基本法明确特区政府在立法提案中的主导地位，形成“行政提案、立法监督、协同推进”的良性运行机制，全国人大常委会依法行使备案监督权，确保行政立法协作始终在宪法和基本法框架内开展。行政与立法之间良性制约且重在配合。香港完善选举制度后，第七届立法会任期内通过香港基本法第23条立法，履行了特区26年未完成的宪制责任；审批260多个与发展和民生有关的专案，专案总金额近7000亿港元，包括简约公屋等重大民生工程。这些实绩正是行政立法良性互动的生动印证。反观美国，国会与行政在预算拨款问题上的持续僵局，导致食品援助、儿童营养计划等民生专案面临资金中断风险，部分专案实际暂停或削减服务，凸显出对抗性政治对民生保障的负面冲击。

行政主导的特质，在于厘清司法权的定位，摒弃“司法至上”的思维定式。基本法赋予港澳独立的司法权和终审权，这是“两制”优势的重要体现。但司法权的行使不能脱离基本法框架，更要坚决维护国家主权、安全、发展利益。国防、外交等国家行为不受特区司法管辖。特区终审法院法官和高等法院首席法官的任免，须报请全国人大常委会备案。特区法院审理案件涉及相关条款解释时，要以全国人大常委会解释为准。反观部分实行“三权分立”的国家，司法审查直接介入经济政策、社会管理等领域，如美国最高法院在“奥巴马医改案”中，通过司法裁决实质影响国家重大政策走向，引发“司法立法化”争议，与行政主导下权责清晰的宪制秩序形成鲜明对比。

行政主导的优势，在于凝聚“一国两制”下的治理合力，高效应对各类风险挑战。基本法设计的行政主导体制，并非否定立法、司法机关的职能作用，而是明确三者的权责定位，推动行政、立法、司法机关在宪制框架下各司其职、协同发力，从而使特区具备强大的统筹协调和危机应对能力，得以集中力量办大事、解难题。港澳回归祖国以来，成功抵御亚洲金融危机冲击，有效抗击沙士、新冠肺炎疫情等重大挑战，充分彰显了行政主导体制下“统筹兼顾、快速回应”的治理效能。反观部分实行“三权分立”的国家，权力制衡机制相对复杂，在统筹各方应对重大危机时，往往可能因决策程式冗长、协调成本高企而面临更大治理考验。以2005年卡特里娜飓风灾害为例，美国联邦政府与州政府因权责划分模糊、应急衔接失序导致救援回应延迟，国会拨款审批程式中的党派博弈延误资源调配，多重制衡因素叠加影响了救援效率。

港澳行政主导体制，是立足“一国两制”、契合港澳实际的制度设计。任何鼓吹港澳实行“三权分立”的言论，都是对港澳宪制地位的漠视和基本法立法精神的背离。实践表明，这一体制既维护国家主权、安全、发展利益，又彰显特区高度自治优势，是港澳良政善治、长期繁荣稳定的根本保障。唯有坚定维护行政主导，坚守“一国”之本、善用“两制”之利，推动行政、立法、司法协同发力，方能让“一国两制”在港澳行稳致远，助力港澳更好融入和服务国家发展大局。

作者曾善珩和陈凯婷是ESG平台创辨人；作者刘锐业博士是香港理工大学专业及持续教育学院学生事务总监及高级讲师。

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