来稿作者：叶浚生

五年规划的公众咨询正展开。若要建言献策并切中肯綮，笔者首先反思的核心命题是：在国家迈向新一轮高质量发展的浪潮中，香港究竟凭借甚么去创造不可替代的新价值？

新兴产业如何厘清责任与分担？

要解答这个命题，不妨先剖析香港人心中那套长久奉为圭臬的管治逻辑：“政府做少一步，市场便多一分空间；规管放宽一点，商界便多一分弹性”。这种防御性的反应早已渗透日常的方方面面。举个例说，只要当局一提出针对劳工权益、绿色经济或数码转型的营运指引，业界的首要考量往往是行政负担与合规成本。 久而久之，大众一听见“规管”，便习惯性地联想到麻烦、僵化以及效率受损，却忽略了良好规范正是创造新价值的基础。

但在与新兴产业业界交流时，笔者得出一个颇具意味的观察：当真正“落场”实战，大家最关心的，竟然正是“规则”。这个强烈的反差，正好点出了香港未来发展的关键——没有规则，市场根本走不远。

在传统经济年代，市场往往是看得见、摸得着的。做贸易有货物和单据，做物流有路线和仓库，做地产有土地和租约，做零售有店舖和货架。一旦出了乱子，追究责任有迹可寻：交货延误找物流，违反合约找对手，卖错商品找商户。只要政府维持基本秩序，市场大抵能按既定规则自行运作。

然而，来到今日的新兴产业，游戏规则已截然不同。无论是人工智能、低空经济、低轨卫星、数据治理，还是虚拟资产与新型支付工具，其核心卖点往往不再是单一产品，而是一整套系统、一组数据、一条演算法、一个平台，甚至是一种“信任”。一旦平台发生事故，投资者、平台方、托管人与监管机构之间，责任该如何厘清与分担？

这正是新旧经济的根本分野。传统经济的市场边界，多数有迹可寻；但新兴产业的市场边界，往往需要依赖“制度”去勾勒。边界不清，企业便不敢贸然投资；责任不明，保险业便无法定价；规则含糊，银行便难以批出融资；保障缺失，市民便不会放心采用。过去，我们总以为规管会拖慢市场步伐；今天却必须认清一个现实：没有清晰的规则，市场根本连跑都跑不起来。“规则”一旦缺位，技术再先进，商业上依然寸步难行。

产业若要起飞先建“制度跑道”

无人机营运的例子正好说明这一点。无人机营运已经不宜只理解为“买机、请飞手、做航拍”。在行业生态里，它至少包括几种模式：一是按项目提供空中作业服务（project-based aerial works），例如航拍、测量、地盘巡查、外墙检测和基建巡检；二是无人机即服务（Drone-as-a-Service，DaaS），由营运商提供机队、飞手、维修、保险和数据交付，企业按任务或服务水平购买成果；三是航线式营运（route-based operation），以固定起降点、固定航线、标准化载荷和营运程序（SOP）支撑物流配送、医疗样本运送或离岛补给；四是超视距遥距营运（BVLOS remote operation），透过遥距控制、遥测数据（telemetry）、侦测及避让技术（detect-and-avoid）和低空交通管理系统（UTM），支援长距离巡检和常态化配送。

反观香港目前的无人机管理，主要仍停留在机身大小、重量及禁飞区的层面。根据《小型无人机令》（第448G章），香港虽采用了风险为本的监管框架，要求注册、培训及保险，而较高风险的进阶操作亦须经民航处审批。这套机制处理基本飞行安全绰绰有余，但若要支撑起整个“低空经济”，却显得单薄。

要推动低空经济，探讨的早已超越单次飞行安全，而是整条营运价值链：谁是营运商？谁是最终负责人？哪类任务属进阶操作？商业航线如何批出？飞行及感测数据如何处理？第三者责任险如何承保？事故后如何追责？这些问题一天不厘清，无人机最多只能停留在“短期试飞”与“示范项目”，企业根本难以大举投入机队与签订长期合约。

再深一层，当无人机结合人工智能，演算法一旦出错，责任归咎于系统供应商、营运商还是使用者？训练数据与城市感测资料又该如何合规储存、使用及跨境传输？这些痛点，目前皆未有清晰答案。

打通制度断点重塑“超级增值”能力

低空经济的困境，折射出一个更宏大的时代命题：新兴产业绝不会单靠技术便能自然成形。 技术仅是起点，背后必须有审批路径、责任边界、保险安排、融资条件与市场信任作支撑。这正是五年规划需要处理的核心。

香港的“联通”优势早已毋庸置疑，但下一阶段的关键是：资源流经香港后，能否产生更大的附加价值？香港真正厚实的“家底”，在于普通法、国际金融、保险定价、数据治理及合规能力。这些看似远离科技的领域，恰恰是新兴产业最不可或缺的基础设施。香港的价值，正体现在能将技术、风险与市场需求，整合进一套可信、可行、可交易、可融资的国际制度框架之中。

然而，香港当前的痛点在于管治能力过于分散：创科部门看技术，财金官员看资本，法律界看合约，保险业看风险。每一环都极为重要，但新兴产业渴求的，是一条无缝衔接的“完整路径”。业界最现实的拷问很直接：这生意可不可以做？向谁申请？谁来审批？出事谁负责？风险能否投保？

倘若这些问题欠缺明确答案，任何一个环节断裂，市场便会停滞在门口。因此，五年规划的真正使命，是必须将这些制度上的“断点”全数接通。把技术孵化成项目，把风险转化为产品，把创新转化为国际市场乐于接受的实体产业。因为事实摆在眼前：没有规则，市场注定走不远。

作者叶浚生是民思政策研究所地区干事，元朗分区委员会委员。

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