日本政府新推出的“外国人政策”以“有序共生”为口号，强调强化在留资格的管理。然而，考量到劳动力持续减少的现况，该政策对于长期接纳外国人的制度并未提出明确的愿景。本文将以数据为基础，检视以“持续性短期停留”为前提的这项政策之问题与课题。

文：永吉希久子（东京大学社会科学研究所教授，研究主题包括移民在日本的社会融入等。）

将观光客与居住者一概视为“外国人”

高市政权于1月公布《关于接纳外国人并实现有序共生的综合对策》，那么，这与2018年设立外国劳动者“特定技能”制度后所提出的人才接纳方针，有何不同？

看看不同国家接纳外国人的情况：

其中一项重大差异在于，新公布的政策不仅涵盖在日本居住的外国劳动者与生活者，还纳入了过度观光，以及包含居住于海外的外国人购买土地等在内的相关对策。

然而，观光客、海外投资者与在日外国居民，虽同样被归为“外国人”，但与日本社会的关联程度截然不同，原本不应在政策讨论中视为同一群体。若将这些性质不同的族群一并纳入“外国人政策”，将难以厘清各项问题背后复杂的利害关系与脉络，也容易流于“应该包容还是限制”这类过度简化的讨论。

在针对外国居民的政策方面，新措施延续过去如日语教育、子女教育与就业支援等综合对策，提出制度完善的方向。另一方面，新政策亦将参加日语等课程作为取得永久居留资格的条件，并延长“归化”（取得国籍）所需的居住年限，推动在留管理的“最佳化”与强化，强调“有序共生”的方针。

然而，在强调“最佳化”的同时，政府却未明确说明如何看待当前劳动力人口减少的问题，以及未来将以何种方针接纳外国人。换言之，是将外国人视为短期劳动力，还是以长期定居为前提接纳，抑或将来会进一步收紧接纳规模，政府均未提出清楚的方向。

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永久居留核准数与“归化”人数未见明显变化

目前，以“短期停留者”为主的外国人接纳规模正在扩大。根据《出入境管理统计》自2006年以来公布的“永久居留资格”核准数、未核准数及核准率来看，核准人数在2007年达到高峰后持续下降。虽然2017年后略有回升，但尚未恢复至本世纪第一个十年后期的水准，大致维持在3万5000人左右。核准率（核准人数占申请总数的比例）也呈现类似趋势。

至于“归化”，由于相关机构公布的资料期间更长，此处观察自1989年（平成元年）以来的趋势。归化核准人数于2003年达到高峰（约1万8000人）后开始下降，2010年以后大致维持在1万人左右。核准率长期维持在90%以上，可谓相当高，但自2013年起降至95%以下，近年亦呈现下降趋势。

可以认为，不论是永久居留或“归化”，申请者本身的背景都在改变，因此无法仅凭核准率下降，就断定审查标准日益严格。然而可以看出，相较于在日外国人口的快速增加，取得永久居留权或日本国籍的人数并未同步成长。

笔者研究团队针对在日外籍人士所进行的调查（2018年）显示，关于未来的停留计划，在海外出生的外籍人士中，仅有38.5%表示希望在日本永久居留。即使将对象限定于被认为定居倾向较高的永久居留者或日本人配偶等持有“身分或地位”相关在留资格者，此比例也低于50%。由于协助此类调查者，多半对日本社会具有一定关心或情感，因此从整体在日外国人来看，具有明确永久居留意愿者的比例，实际上可能更低。

偏重接纳劳动者与留学生

根据经济合作暨发展组织（OECD）的资料，比较各国接纳外国人的情况可以发现，日本的特征在于偏重接纳短期或长期的劳动者以及留学生，几乎不接纳其他类型的外国人。

德国、荷兰与法国，除了一定规模接纳欧盟内自由流动的公民与难民（图表中的人道接纳）之外，也接纳居住于本国的外国人家属（家庭团聚）等非以工作或留学为目的的外国人；已脱离欧盟的英国，由于不再接纳自由流动人口，因此留学生比例相对突出，但接纳外国人家属的数量仍然不少。另外，韩国则较偏重短期劳动力。

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“持续短期停留”所隐含的问题

日本政府积极接纳外国劳工，并开放可让其长期停留的途径，但并未承认其以“移民”身分在日本社会永久定居。前述数据与调查反映出日本不采取“移民政策”的立场，也显示政府是以“短期停留者”的定位来推动外国人接纳。

据媒体报导，在此次研拟综合对策过程中，也曾讨论总量管制问题，而公布的“育成就劳”与“特定技能”资格之接纳人数，与目前规模并无显著差异，仍维持积极接纳的方针。

另一方面，如同严格审查永久居留与归化所反映的政策方向，以“永久定居”为前提的在日居留途径受到限制。换言之，可以说是进一步强化将外国人作为“短期停留者”接纳的状态，而这种“持续短期停留”型的定居方式，潜藏着多项问题。

日本长期以来期待外国劳动者填补日本人较不愿从事、劳动条件相对较差的职缺需求。图表依据最新的人口调查（2020年）资料，按国籍整理非典型就业者的比例。外籍非典型就业者的比例高于日本籍，其中男性尤为明显：日本籍男性约为14%，而巴西籍约达53%，印尼籍约45%，越南、尼泊尔、秘鲁籍亦约在40%左右。女性亦呈现相同趋势，上述国籍以及菲律宾、泰国籍的比例皆偏高。

非典型就业者在经济情势恶化时，较容易面临失业风险。既有研究也指出，在雷曼危机期间的失业风险，以及新冠疫情期间工时缩减的问题，在外国劳动者身上更为显著。换言之，企业往往倾向将外国员工作为调节用工的弹性工具，以因应景气变动。

从短期来看，企业将外国人视为用工调节器确实相当便利；对劳动者而言，若目标是出国赚钱，相较于工作稳定性，可能更重视实际收入。然而，即使原本打算日后返国，随着停留时间延长而最终转为定居的情形，在各国亦相当常见。日本的年金制度系依在职期间的就业状况计算给付金额，因此若外国人长期处于非典型就业或低薪状态，未来可能无法获得足以支撑老年生活的年金。

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因国籍造成的社会“不平等世代传递”与分化

既有研究指出，父母世代的经济状况会影响子女的教育程度。虽然外籍子女的高中升学率逐渐提高，但中途退学比例偏高，高中毕业与升学大学仍面临困难。若外国人子女无法获得平等机会，只能从事与父母相同、劳动条件较差的工作，便可能出现因国籍而导致的社会与经济地位跨世代分化。可以说，移民接纳国的社会裂痕，正是在这种“不平等的世代传递”过程中逐步形成。

目前以“持续短期停留”形式接纳外国人的做法，难言具备长远视野，也难称真正意义上的“有序接纳”。对日本而言，若政府认为有必要以定居为前提接纳外国人，便应正面承认此一方向，向社会充分说明，并完善相关制度。

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