英国苏格兰、威尔斯及北爱尔兰三地独立派政党领袖9月14日于威尔斯首府卡迪夫会晤，聚焦寻求举行独立公投；这是英国政府上世纪90年代权力下放（devolution）以来，首次出现三地同由谋求脱英的独立派政党执政的局面，故备受外界关注。

随着三地独派领袖的历史性举措，近期因应相关问题提出“北方唐宁街10号”（No. 10 North）的新任首相贝安德（Andy Burnham），无可避免在上台初期即面临国家可能陷入“分崩离析”的艰难局面…….

本周一，苏格兰民族党领袖施荣礼（John Swinney）、威尔斯威尔斯党（Plaid Cymru）领袖杨伟思（Rhun ap Iorwerth，又译伊奥沃斯）及北爱尔兰新芬党副主席敖美雪（Michelle O'Neill）签署一份涵盖独立、经济、能源及对欧关系的谅解备忘录，扬言“西敏寺时代即将终结”，并警告英国政府要为宪制变革作准备。

三方在备忘录中表示，任何西敏寺（英国国会所在）政府都没有权利阻碍民主，或破坏人民决定自己未来的原则。施荣礼指出：“苏格兰、威尔斯和爱尔兰三地人民享有自决权，他们有权决定自己的未来。”敖美雪则称：“西敏寺从来没有为北方、苏格兰或威尔斯的人民服务”；而杨伟思则暂不设定公投时间表，仅规划启动全国对话。

三地独派领袖还主张，威尔斯及苏格兰应该获准成为欧盟新成员；至于北爱尔兰就先加入爱尔兰，再与欧盟合作。据《卫报》引述最新民调显示，苏格兰有47%受访者支持独立，北爱尔兰和威尔斯则分别有36%及32%。不过，贝安德上周已致函施荣礼称，工党政府目前聚焦重振经济，不考虑举行公投。

近30年的“权力下放”之路

英国现行的权力下放体制，最早是由前首相贝理雅（Tony Blair）所领导的工党政府，于1997年大选中获胜后推动。当年，苏格兰和威尔斯通过公投，赞成成立苏格兰议会和威尔斯大会。

翌年，历史性的《耶稣受难日协议》（Good Friday Agreement）为北爱尔兰建立了权力共享的议会蓝图，并获得跨境公投通过。英国国会其后正式通过了《1998年苏格兰法案》（Scotland Act 1998）、《1998年威尔斯政府法案》（Government of Wales Act 1998）和《1998年北爱尔兰法案》（Northern Ireland Act 1998）。这些新成立的次级立法机构于1999年正式运作。

事实上，北爱尔兰比英国其他地区更早实施权力下放。根据《1920年爱尔兰政府法案》（Government of Ireland Act 1920），北爱尔兰议会于1921年成立。然而，由于1972年爆发严重的“北爱尔兰问题”，该议会被中央政府暂停运作。

英国的权力下放具有不对称性（Asymmetric）特点，意味各地区所拥有的权力范围及行政架构并不完全相同。例如，苏格兰在医疗、教育、司法、警政等范畴拥有自主权，以及极具实质性的税率制定权；威尔斯则在医疗、教育、经济发展、房屋和交通拥有自主权；至于北爱尔兰，他们在医疗、教育、司法、农业及地方政府拥有自主权（采用强制性的跨党派权力共享机制）。

多年来，权力下放衍生了不少问题。首先是西洛锡安问题（West Lothian Question）的长期宪政悖论，即来自苏格兰、威尔斯和北爱尔兰的国会议员可以在西敏寺投票决定只影响英格兰的法律；相反，英格兰议员却无法介入上述地区的地方事务。

其次是苏格兰的独立问题。苏格兰民族党持续推动苏格兰全面独立，他们认为权力下放并不能完全保护苏格兰免受西敏寺政治走向的冲击，如脱欧问题的影响。

2014年9月18日，苏格兰举行全民公投，询问公民苏格兰是否应成为独立国家。最终，当地居民以约55%对45%的投票结果否决了这项提议。两年后，继英国投票表决脱离欧盟后，倾向留在欧盟的苏格兰曾提出再次发起独立公投。2020年，当地独立的声势因正式脱欧期限将至以及新冠疫情分歧等因素而首次超过半数。不过，时任首相约翰逊（Boris Johnson）拒绝当地举行二次独立公投的要求。

2021年5月的苏格兰议会选举，苏格兰民族党在129个席次中取得64席，加上同样支持独立的绿党，独立派在苏格兰议会成为大多数。 时任民族党党魁兼苏格兰首席部长施雅晴（Nicola Sturgeon）表示，有意在新冠疫情过后，于2023年底再次举行独立公投。但2022年11月，英国最高法院裁定未经英国政府同意，苏格兰政府不能举行独立公投。

此外，权力下放还面对其他问题，诸如围绕财政拨款公式、中央法律是否越过地方权力的争议等，亦不时导致中央与地方政府的关系陷入紧张。

值得注意的是，英国在宪法结构上仍然是一个单一制国家（Unitary State）而非联邦制。这意味着西敏寺的英国国会依然拥有最高宪法权力，在法律上有权修改或撤回已下放的权力。

2016年脱欧成三地独立“导火线”？

根据经合组织（OECD）的数据，2024年英国地方政府征收的税收仅占总税收的5%；相较之下，同样以首都为经济主导的法国，这一比例为14%，而美国则为15%。有分析指，英国目前的这种体制导致了严重的地区发展不平衡。

除地区发展不均外，这些年间由于与英国国会长期存在的宪制摩擦，加上在经济问题、欧洲问题上的分歧，苏格兰、威尔斯和北爱尔兰不断寻求更大的自主权与独立。三地支持独派的人士认为，英国政府未能充分维护他们各自的经济与政治利益，这引发了要求在税收、能源及公共服务支出等方面实行地方自主管理的呼声。

另外，这些地区各自拥有不同于英格兰的独特法律、教育或文化根基也是主要因素之一，这些差异助长了当地对自主权和地方治理的持续政治诉求。还有是2016年英国脱欧的影响，这加剧了各方之间的分歧。苏格兰和北爱尔兰在公投中强烈支持留在欧盟；威尔斯的独立派团体也主张与欧洲邻国建立更紧密的联系，而非继续受限于“脱欧”后的英国政策。

“北方唐宁街10号”未能对症下药？

新上任的贝安德本已公务繁忙，面临诸多亟待解决的紧迫挑战。这次三地历史性的会晤与宪法挑战，对他而言更是一个巨大的挑战。自2017年起担任大曼彻斯特市长的他，深知中央与地方之间的不公与不平衡问题，故在上任之初便宣布一项重大构想，即建立“北方唐宁街10号”。根据该计划，目前在伦敦标志性的首相官邸工作的大批公务员，将迁往曼彻斯特这座西北部城市的新办公地点。

贝安德将此举视为重塑英国格局、将权力从英国政府所在地——伦敦白厅（Whitehall）——下放至各地方区域的实质一步。他说：“这将成为我们在全国范围内重新分配权力和资源的管道，它将协调国家和地方各级政府部门，共同商定长期经济战略，并协助各地确立新的增长目标。”

不过，贝安德要推行进一步的权力下放绝非易事。首先，90年代权力下放的成效其实不尽如人意。苏格兰曾被誉为拥有全球最优秀的教育体系，但自权力下放以来，其国际排名尤其是在数学等学科方面却不断下滑；与此同时，威尔斯在医疗和教育领域的表现也明显逊色于英格兰。况且，两个地方政府在不同时期均曾深陷丑闻困扰。

从民主角度而言，权力下放的措施亦未能引起公众的广泛关注和热情。今年苏格兰议会和威尔斯议会选举的投票率仅略高于50%，相比之下，2024年最近一次英国议会选举的投票率则接近60%。

其次是，“北方唐宁街10号”的构想被西敏寺的评论人士戏称为“曼彻斯特海湖庄园”（Manc-A-Lago），同时也引发了一些质疑，如工作重心显然在于增强英格兰各地市长职位的权能，并未向其他地区提出相应的权力下放方案。有意见认为，有关计划不过是“空头支票”，或是主要针对的是英格兰的市长治理模式；还有人认为这只是反映了贝安德希望每周有几天能在家办公，以及他妻子不愿搬到首都居住的心态。

事实上，权力下放的问题不容小觑。因为苏格兰和威尔斯政府对权力下放内涵的理解通常比英国政府更为宽泛，容易引发诸多分歧。况且，有关措施的执行不但有机会遭到那些不愿放弃权力的公务员的抵制，而且要将其付诸实施还需要庞大的资金，而现时的英国政府在财政上已捉襟见肘。因此，很难想像这些方案将如何真正落地实施。

近日，杨伟思接受《卫报》专访，提到与贝安德商讨中央下放权力等议题。杨伟思宣称，“威尔斯是‘民族国家’，不是英格兰管辖的地区。希望贝安德明白到，即使中央政府下放权力对威尔斯也不会带来甚么意义，毕竟大家需求有不同”。施荣礼甚至宣称，贝安德可能是“联合王国最后一任首相”。

有分析指，贝安德应透过尽早采取行动，在各级政府间建立更强有力的协作文化与制度架构，这将有助于增强权力下放体制及“联合王国”的韧性，以应对国内多重挑战，包括苏格兰和威尔斯的民族主义压力、北爱尔兰2027年选举后可能出现的组阁题与政局不稳，以及英格兰政党体系碎片化的问题。

虽说英国当前的政治环境错综复杂，但有分析指在2029年大选之前，加上苏格兰和威尔斯在此期间并无选举，贝安德将拥有一个宝贵的“机会窗口”，可以借此重塑中央与地方政府的运作机制。如今，球已在贝安德的一方，未来一两年可能是他修正问题的关键时间，他对这方面的回应行动值得外界关注。