英国这个曾经的日不落帝国，正站在历史的十字路口。9月14日，苏格兰、威尔斯与北爱尔兰，民族派领袖齐聚威尔斯首府卡迪夫，以党派领袖身份签署了一份涵盖脱离英国与加入欧盟两大主题的历史性谅解备忘录。这次会面的历史意义在于，他们不仅是民族派领袖，更是各自地区的政府领袖。这是三地首次同时由民族派执政。他们当天还向伦敦发出清晰警告，表示西敏寺时代即将终结。

几个月前才刚从斯塔默手中接过烂摊子的新任首相贝安德，是否有能力度过这场危机，还是会如苏格兰首席部长施荣礼（John Swinney）所预言的那样，成为联合王国的末代首相呢？

三地民族派崛起

在谈最新进展之前，我们须先了解关于英国的政治构成。我们中文常说的“英伦三岛”，纯粹是一个地理概念，指的是一个包含苏格兰、英格兰、威尔斯、北爱尔兰及爱尔兰共和国的地理位置。它们直到1801年才成为统一的政治实体，成为大不列颠暨爱尔兰联合王国，简称联合王国或英国。

爱尔兰共和国的前身政权后来从英国独立，北爱尔兰则留在英国。联合王国的简称没变，但全称中的爱尔兰部分则改为北爱尔兰。所以我们今天讲的英国，指的就是一个由英格兰、苏格兰、威尔斯及北爱尔兰四个组成国构成的国家。后三个组成国有各自的议会，并且拥有从中央政府下放的自治权。

然而，与美国这些联邦制国家不同，英国作为单一制国家，国会依然拥有最高宪法权力，在法律上有权修改或撤回已下放的权力。经过2022年北爱尔兰议会选举后，新芬党成为议会最大党。根据旨在解决上世纪北爱政治问题的《耶稣受难日协议》（Good Friday Agreement，又译《贝尔法斯特协议》），首席部长是由议会内最大派系提名。经过两年的政治磋商，新芬党副主席敖美雪（Michelle O'Neill）于2024年成为首位民族派的首席部长。

到了今年5月，威尔斯与苏格兰举行议会选举后，苏格兰民族党与威尔斯党成为议会最大党，双双组成少数派政府。威尔斯党领袖杨伟思（Rhun ap Iorwerth，又译伊奥沃斯）与施荣礼分别成为威尔斯与苏格兰的首席部长。

至此，这三个地方的政府都是由民族派势力领导。这次三地民族派签署卡迪夫备忘录之所以震撼，并不在于它具备即时举行脱英公投的法律约束力，而是在于它背后代表的政治结盟。

“脱欧”促成“脱英”统一战线

过去，苏格兰民族党、威尔斯党与新芬党虽然有类似的诉求，英国地区发展不均，组成国的教育或文化根基与中央政府有冲突，都促使这三个地方不断寻求更大自主权，但他们的实际议程各有不同，例如苏格兰民族党就在2014年成功推动举行独立公投，而威尔斯党之前一直以来都是将重心放在加强自治权上。

英国中央政府面对分离主义，一直采用“分而治之”的策略。英国的权力下放具有明显的不对称性特点，各个组成国之间所拥有的权力范围与行政架构并不完全相同，例如支持独立呼声最高的苏格兰，比起威尔斯拥有更大的权力，在警务、财政等等的方面有更多的自主权。

然而，2016年英国脱欧带来的长远影响，反而串联起这几个地方对中央政府的不满。苏格兰与北爱尔兰在公投强烈支持英国留欧，威尔斯的独立派团体也主张与欧洲建立更紧密的联系，而这三个地方联同整个英国都因为脱欧而面临同样的经济冲击。

这次三地民族派签署的卡迪夫备忘录，他们将“脱英”与“入欧”结合。他们提到前者时，往往重复诉诸自决、民主等原则性价值；但提到后者时，就强调英国政府脱欧损害经济，未来入欧反而创造贸易投资机会之类的实在经济因素。

两者的结合，一方面代表民族派试图建立一种贴地的包装，塑造出他们比起选择脱欧的英国政府更理性，寻求分离不是激进意识形态的产物，反而是追求经济成长的务实主张。另一方面，这件事代表著一个脱英“统一战线”已经初步成型，改变了英国组成国与中央政府博弈的结构。

苏格兰问题、威尔斯问题、北爱尔兰问题以前可以分而治之，如今三地承诺在能源与经济政策上互相捆绑，而他们的民族派领导人更是共享议程、叙事以及对欧路线。中央政府面对的不再是孤立的地方诉求，而是初步协调但有共同政治目标的势力。

“脱英”短期难成事

综合多项民调，这三个地方的脱英意愿依然存在明显落差。目前苏格兰的独立支持率长期在50%上下徘徊，未形成压倒性的多数；威尔斯的独立支持率更低，大约只有三成左右；至于北爱尔兰，虽然统一的呼声受人口结构改变而有所上升，但距离过半数仍有一大段距离。

另外，即使有压倒性民意支持，他们能不能逼使中央政府妥协，都是未知之数。在法律层面上，苏格兰与威尔斯并无单方面脱英的机制，要像2014年苏格兰那样举办具有法律效力的独立公投，必须得到英国国会的正式授权。

至于北爱尔兰，根据《耶稣受难日协议》，当地拥有现成且获国际公认的公投途径—“边界公投”。如果有明显迹象显示当地多数选民很可能支持脱英加入爱尔兰，属于英国中央政府的北爱尔兰事务大臣将有义务召开公投，但何谓“明显迹象”并无明定，交由官方判断。

换言之，他们能不能合法地脱英，最终的决定权依然牢牢地掌握在英国中央政府手中。虽然现在贝安德政府拒绝举行公投，尚算符合民情，但难保中央政府未来在民意有重大变化下依然拒绝的可能性。

贝安德将步斯塔默后尘？

虽然“英国解体”危机不是迫在眉睫，但不代表贝安德政府不会受到影响。英国民众过去十多年接连遭遇经济危机、脱欧动荡、新冠疫情、生活成本危机，导致公众长期处于悲观心态，政治耐性急剧缩短。正如斯塔默那样，他在选举大胜后执政不够两年，就遇到民调崩溃与党内逼宫，成为工党史上最短命的首相。

三地民族派与中央对抗，或者不会造成即时影响，但因为这样而造成的“英国解体”悲观情绪，以及拖慢贝安德施政主轴，都可能进一步削弱选民的政治耐性，让他步上斯塔默的后尘。

以贝安德上台之后大力推动的行政权力下放计划为例，他计划将更多中央政府权力下放给各地市府。这个计划主要会在英格兰实行，但他已经表示想在苏格兰等英国组成国都推动类似计划。

不过苏格兰民族党以及威尔斯党都对计划表示怀疑与反对，质疑中央政府是想透过行政上的地方分权，绕过“民族权力下放”的议会，变相削弱英国组成国的自治能力。如果组成国的议会不配合，贝安德都很难将计划扩大到英格兰以外的地区。

英国距离下次大选还有近三年时间，加上苏格兰与威尔斯在这段时期都没有选举，贝安德将拥有一个短暂的“机会窗口”，可以趁机重塑中央与地方政府的运作机制，在权力下放方面与组成国达成共识，营造出有利中央政府施政的政治环境，又或者大力推动英国与欧盟重建关系，放弃前朝工党政府承诺绝不回归单一市场、关税同盟或人员自由流动的对欧“红线”，甚至是推动英国以某种形式重返欧盟，长远地从民族派手上重夺关于欧盟议题的话语权。

如果在未来回头看，卡迪夫备忘录很可能会是英国组成国对抗中央政府的重要历史一页。贝安德的应对方法，或者不会即时影响英国作为一个国家的政治前景，但绝对会影响他自己的政治前途。他可能不会是末代的英国首相，但英国首相也不一定会是他。