律政思专栏｜邓凯博士

10月22日，香港迎来新一批重点企业落户，其中不乏人工智能与机器人赛道中的头部科技厂商。也就在不久前，多家内地具身智能技术伙伴获邀加入由香港生产力促进局成立的“具身智能国际应用训练场”，共同探索物理AI技术变革产业模式及提升新质生产力的创新路径。

市场优势源自宪制渊源

机器人企业高度重视香港并频频落子布局的缘由不难理解。近年来，香港凭借其国际化营商环境、顶尖的科研体系、完善的产业配套、丰富的场景供给等，已然成为内地前沿科技成果孵化、验证与产品出海的最佳平台。

然而，这些优势并非凭空而来。如若把分析视角从单纯的市场秩序转向更根本的制度渊源，我们不难发现它们早已在《基本法》第118条得到郑重宣示：“香港特别行政区政府提供经济和法律环境，鼓励各项投资、技术进步并开发新兴产业。”该条款在规范意义上，应视作香港持续推动创新科技事业，并与时俱进引入新技术、新业态和新企业的宪制依据，或称最高法律保障与最大政治承诺。

《基本法》第118条内含创科逻辑

长期以来，《基本法》研究多聚焦于中央与特区关系、人大释法、政制发展等政治性议题，第五章的经济条款则相对边缘，针对第118条的专门研究更属少见。这种“冷遇”或许并非偶然。《基本法》起草于上世纪80年代，系列经济条款带有鲜明的时代印记：保持国际金融中心地位、保持自由港地位、量入为出、参照原有的低税政策，等等。整体上更像是为原有经济制度“定格”，也常被解读为对政府的约束，而非授权。这与彼时的施政哲学不无关系。奉“自由放任”、“积极不干预”为圭臬，香港的“小政府、大市场”惯性延续多年，也即政府通常以“裁判”非“球员”自居，尤其是对选择性的产业政策保持距离，不代替市场挑选赢家。这也解释了第118条“开发新兴产业”的要求缺乏足够实践来承载，条文鲜有援引，也就难入研究视野。学术上的“冷”与施政上的“淡”，在某种程度上交叉印证。

转变出现在2022年之后。受有为政府和有效市场相结合的改革理念所支配，“抢企业”在行政长官李家超任内首份《施政报告》被定位为提升香港竞争力的关键战略，引进重点企业办公室（以下简称“引进办”）由此诞生，专责吸纳全球高潜力且具有代表性的重点创科企业。放在香港的历史座标中，此举意味深长。曾几何时，香港的经济业态结构以原生的贸易、金融、地产等为主，“含科量”并不高。政府招商一般依托投资推广，而不诉诸于具有高度选择性（highly selected）的产业引入。引进办锁定重点创科企业主动出击则意味着政府不再保持经济谦抑，转而谋求产业的前瞻和多元。截止目前，引进办累计引入七批共142间重点企业落户香港或扩展在港业务，当中以创科业的持份者居多，由此带来的投资规模和就业机会极富想像空间。

从实定法的视角看，这种新角色的转变在《基本法》文本中是有据可依的，它既符合《基本法》第118条的规范构造，也是对其制度安排的启动和准确践行。我们可以对照与之句式相近的第109条即“香港特别行政区政府提供适当的经济和法律环境，以保持香港的国际金融中心地位”来解读第118条的立法目的。

尽管二者开头都是施于政府以提供经济和法律环境的宪制责任，但落点却截然不同：前者是为了“保持”香港的国际金融中心地位，重在守成，以及“适当”这一克制性表述也限定了政府介入的程度；与之不同，后者则用“鼓励”“开发”这类主动性更强的动词来表达开新之意，以及从投资到技术进步，再到新兴产业，三者层层递进，恰好对应资本投入、技术突破、产业成型的完整链条。进一步言之，政府面对新技术和新产业时不能止于适度守成，而应当积极能动，这正是第118条内含的创科逻辑。

以此对照特区政府于近年来的行动策略：着眼于建设国际创科中心、推动产业数字化、智能化转型，以及塑造更优质的创科生态和法治化营商环境，即是在落实“提供经济和法律环境”；提升招商引资的“含科量”（如引进办在遴选重点企业、审核其投资计划时，会将技术引入与协同效应及其对香港创科生态的预期贡献纳入重要考量指标），无疑对应“鼓励各项投资、技术进步”；针对性地布局人工智能及机器人等前沿领域，提前锁定当中的头部优质与高潜力企业，则是“开发新兴产业”的必要抓手。从该意义上讲，《基本法》第118条正在从“纸面上的法”（law in books）走向“行动中的法”（law in action)，并为这些企业积极入局香港创科事业所证明。

规划机器人产业更规划AI治理

除法教义学之外，具身智能机器人在政策层面归于“新兴产业”序列更是无争议的，如《国家十五五规划纲要》载明其为具有前瞻性、战略型的未来产业。香港的政策叙事也类似，其毫不掩饰将包括人工智能与机器人作为新兴产业提供中期增长动能的雄心壮志，首个五年规划和《行政长官2026年施政报告》（以下简称《施政报告》）对此都有篇幅不小的论述着笔，并提出重点扶持的清晰路径。

更值得注意的是，两份政策文件并未把具身智能仅仅视作产业招揽和资本引入的标的，而采取更高远立意。具言之，香港首个五年规划在全面推进“人工智能+”之外，同时提出检视法律配套、完善人工智能及数据治理框架、提升市民人工智能素养；《施政报告》则把“机器人走入社区”试验计划、全民AI培训与七方面风险治理行动置于同一政策章节。这意味着，香港的具身智能叙事正在从“发展甚么产业”延展至“形成何种人机共处的社会秩序”，产业规划与治理规划自此同步展开。

其中，“机器人走入社区”试验计划，就融入了具身智能业界的“部署态”共识。进入新的技术阶段，具身智能的社会及政策价值不在于舞台表演或情感陪伴所能制造的话题，而在于能否在社区服务、公共设施、社福支援等日常情境中持续工作，把技术转化为可量化的服务能力与生产力。新华社联合中国信通院于新近发布的《2026具身智能产业创新报告》就提出“有效智能工时”的新指标，从活跃机器人数量、实际有效工作时长和任务价值密度等维度来衡量人工智能进入物理世界后的社会价值。这对公共治理亦有启发：社区试验不应只统计引入多少台机器人，更应考察有效服务时长、任务完成品质，以及对前线人员事务负担的实际纾解。社区由此不只是应用场景，更是技术接受公共检验、市民习得人机协作、政府积累治理经验的共同空间。

与之配套的风险治理，也不宜被窄化解读为对创新的防御。《施政报告》提出建立AI伦理治理框架、推广应用安全、厘清产品导致意外的责任、制定AI Agent安全管理指引，并由政务司司长统筹、数字办设立AI专员协助。其所传递的信号是，具身智能进入物理空间之后，治理对象已不再限于演算法内容，而扩展至产品、场景、使用者和公共部门之间的责任配置。循此思路，香港或可探索分级、分类监管模式，如引入“人形机器人社会影响评估”作为软法治理工具：对高拟人度、面向长者儿童等群体、持续进入人居空间的部署，事前评估服务必要性、人类监督、数据使用及技能支持；对工业、物流等低人际交互场景则适用简化程序，以企业自评、行业标准与监管抽查为主。评估并非增设笼统许可，而是把公共价值、生产效能与社会接受度转化为可记录、可复盘的设计参数。

对企业来说，这种可讨论的议题清单、可预期的统筹机制和可积累的行业指引，本身便是营商环境的一部分。产业规划和治理规则越明晰，企业越敢于把真实业务与核心团队放在香港。由此回看《基本法》第118条，“提供经济和法律环境”并不止于土地、资金与税收优惠，还包括让新技术被理解、被使用并被妥善治理的能力。香港既要让机器人企业在此布局落子，也要营造融洽、科学的人机共处环境。可靠的秩序，本身就是最持久的招商承诺。

作者邓凯是香港城市大学法律学院公法与人权论坛高级研究员、法学博士。

“律政思”是由法律专业人士主笔的法律评论专栏，旨在以专业视角，剖析国际、中国内地和香港的法律发展、法治建设及相关社会议题，深化公众的理解。

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