来稿作者：刘洋

行政长官李家超近日宣布，为主动对接国家“十五五”总体规划，香港将首次制定本地版“五年规划”。这是香港施政体系的一项制度创新，也是香港治理模式深化转型的重要标志。在“一国两制”格局下，香港首度拥有面向中长期的发展蓝图，意味着特区治理逻辑正在从“年度政策”向系统化、前瞻性治理演进。

这一宣布迅速引发境内外舆论关注。有人担心“规划”可能与香港一向倡导的市场自由相冲突，也有人将之视为“行政主导”进一步强化的体现。事实上，这两者并非对立。香港的经济活力建立在市场主导机制之上，而高效治理则离不开有统筹力的行政体系。行政主导体现的，是政府在制度层面对协调与执行的责任担当，是确保市场高效运作和社会有序发展的治理条件。

中央政府多次强调，坚持和完善行政主导体制是《基本法》确立的制度原则，是特区政治体制的逻辑起点。在新阶段下，行政长官及特区政府应强化“当家人”意识，主动承担起统筹全局、协调资源、推动落实的核心职责。此次制定五年规划，正是这一原则在战略层面的制度化体现。规划由行政长官亲自领导，体现了行政主导体制下的顶层设计能力，也展现出特区政府在“由治及兴”进程中更积极、更有为的施政风格。

一、规划不等于限制，自由亦需方向

香港从不缺乏市场活力，但长期以来缺乏一种跨周期、跨部门、跨地域的政策协调机制。每年的《施政报告》和《财政预算案》固然反映当年的施政重点，却更多属于战术层面的应对，在战略层面上不足以为香港确立长远的发展路线图。在全球经济格局深度重组、地缘政治风险升高、资本与产业链逻辑加速重塑的环境中，单靠短期政策已难以维持系统性竞争优势。

此次香港决定制定自身首个五年规划，实质上是一次治理思维的升级，体现出中央近期一再强调香港加强“行政主导”这一方向的要求。它为自由经济建立了一套可预期、可协调、可落地的战略导航系统，不是对市场的约束，而是一种理性秩序的导入。

香港的经济结构以私营经济为主体，政府直接掌控的资源十分有限，市场机制始终是资源配置的核心力量。因此，所谓“五年规划”，并不是行政命令，也不是对市场自发配置的取代，而是一种战略层面的协调机制，旨在打通政策之间的壁垒，使经济、科技、民生与区域合作等领域实现互动共振。它的意义不在于具体数字的设定，而在于确立方向与路径，塑造预期与信心。

传统意义上的计划经济依赖“分配权力”，现代规划理念则更注重“协调权力”。它通过确立中长期目标和政策信号，为市场经济注入制度上的稳定性，使企业与资本在复杂的外部环境中形成合理预期。中央的“十五五”规划正体现了这种“战略性协调”的内涵，即以宏观引导为导向，在市场机制发挥决定性作用的同时，更好发挥政府作用。

香港的五年规划虽然与内地的制度逻辑不同，但在行政主导体制下，同样能够以战略性协调增强政策一致性与执行力。香港的行政体系不直接配置资源，却承担着整合政策、引导方向、强化落实的关键职能。这一“行政统筹型”规划，其核心在于释放政府的组织力与执行力，为市场塑造一个稳定、可预期并且协调有序的环境。

在这种框架下，香港的目标不是去模仿内地的政府主导型规划体系，而是在坚持市场主导原则的前提下，形成一种具有香港特色的“行政主导下的战略协调模式”：宏观上设定目标与路径，微观上尊重市场机制运作。通过这种“有序管理的自由”，香港可以在保持市场活力的同时，提升政策的前瞻性与治理的连贯性，使经济结构、科技创新和民生发展能够在整体上形成良性联动。

在这一过程中，香港将有机会补上长期存在的两项短板。其一是缺乏跨周期政策协调，政策往往随经济波动而调整，缺少持续性和目标导向。其二是缺乏跨部门资源整合，不同政策领域之间缺乏联动。五年规划若能建立统一的目标框架，便能让各项政策拥有更高的一致性和可持续性。

从更深层意义上看，这不仅是经济规划的技术问题，更是一种治理哲学的更新。香港历来以市场开放、制度透明和政策灵活见长，但在当前全球竞争加剧的背景下，灵活必须建立在有方向感的基础上。真正的自由，不是漫无目的的自发，而是建立在有序创造上的持续动力。

因此，五年规划并非香港自由经济精神的背离，而是它进入成熟阶段的标志。规划的核心不是控制，而是让自由经济拥有更清晰的航向和更有韧性的未来。其真正挑战不在构想蓝图，而在于行动体系的建立与执行韧性的塑造。只有建立跨部门的联动机制和阶段性考核制度，使战略目标与落实责任、政策执行与社会反馈形成良性循环，香港的规划才能从愿景转化为真正推动社会进步的制度力量。

二、五年规划的时代意义：制度自觉与国家对接

首个香港五年规划的提出，标志着特区治理模式正在从短期响应向中长期统筹过渡。这不仅是施政方法的调整，更是一种制度自觉的体现。它意味着香港开始以更长远的时间视角来思考自身在国家整体发展中的功能定位与制度价值。

过去，香港在国家战略格局中往往扮演“接口型”角色，负责承接、落实乃至试点部分中央政策，却缺少自身的战略投射与政策协调能力。如今，主动制定本地版五年规划，意味着香港不只是国家发展战略的执行环节，更成为制度协同的参与者与倡议者。这种由“被动适应”向“主动对接”的转变，体现了特区治理的成熟与自觉，也彰显了在“行政主导”体制下政府统筹全局、引领方向的制度能力。

这种对接并非单向的行政衔接，而是一种双向嵌合。一方面，香港需要深入理解“十五五”规划的宏观逻辑，即高质量发展、制度创新与开放深化的战略方向；另一方面，也要立足本地实际，在国家战略中找到自身的功能分区和优势领域。对于香港而言，国际金融、航运贸易、创新科技、法律服务与专业咨询等板块，正是五年规划中可以形成“国家战略与国际规则”交汇点的关键支撑。香港通过行政统筹与制度协同，可以在国家体系中实现协作共赢，既与中央战略对接，也以制度特色参与国际竞争。

更重要的是，香港的五年规划不仅是“对上衔接”，同样具有“对内凝聚”的功能。它有助于整合社会共识，减少政策碎片化和部门壁垒，使特区社会在中期目标下形成协同行动。过去，政策周期短、社会期待分散、缺乏明确优先序，导致长线发展议题常被急务掩盖。五年规划的推出，使香港的行政体系能够以中长期节奏组织社会资源，发挥“行政主导”的协调力与执行力，为社会带来久违的政策稳定性与治理连续性。

在“一国两制”的制度框架下，这种双重定位尤具意义。香港的制度之“特”，不仅在于法治与自由市场，也在于其能够在“国家战略—国际规则”之间发挥沟通与转译的功能。五年规划的制度价值，正是通过行政主导与透明机制的结合，把这种中介优势制度化，再以可预期的政策流程将国家战略的宏观布局落实为香港经济社会的内生动力。

从治理逻辑看，中央的“十五五”规划已明确提出制度建设与机制创新的关键地位。无论是二十届三中全会提出的“制度优化与服务升级”，还是四中全会确立的“高质量发展与体系升级”，都强调体制机制对发展质量的决定作用。香港的五年规划可视为这一逻辑的地方化演绎：以行政统筹和机制创新支撑可持续发展，以战略对接强化国家协同，形成治理体系层面的“制度响应力”。

这一制度转向的深层意义，在于香港的现代化正在进入第二阶段。第一阶段的现代化以开放、自由与效率为核心，是生长于全球化浪潮中的机会型发展；而当前阶段的要求，是在不确定环境中以制度作支撑、以行政主导统筹资源、以政策协同激发新动能。换言之，香港需要从“依托开放”转向“制度驱动”，在保持自由经济精神的同时，构建更具整合力与执行韧性的治理框架。

因此，首个五年规划的真正价值，在于为香港确立一个兼具长期确定性与制度灵活性的“坐标体系”。它既回应国家战略布局的宏观方向，又为自由市场提供可预期的制度支撑。通过这种双重嵌入，香港有机会在中长期内重塑自身竞争优势，使“自由市场”不再只是经济形态的描述，而成为行政主导体制下持续进化的制度成果。

三、巩固与提升：航运中心的“双命题”

在香港首个五年规划的总体布局中，巩固和提升国际航运中心地位，既是产业议题，更是制度议题。航运从来不是孤立的经济板块，而是一套涵盖金融、保险、法律、物流、科技、基础设施及国际治理规则的复合体系。它需要的是系统思维与统筹能力。此次五年规划的制定，正为香港提供了以行政主导统筹航运体系、以制度协同强化竞争力的契机。香港要在未来五年保持全球航运网络中的关键地位，必须在“巩固”与“提升”两条主线上同步推进。

“巩固”意味着稳定制度根基与市场信任。香港航运的比较优势从来不止于港口硬件，而在于制度软实力，特别是法治、金融与专业服务的结合力。航运的核心竞争力，在于体系完整、规则可信。普通法框架为海事仲裁提供了中立、公信的制度基础，吸引众多国际航运公司、保险机构和船东在香港设点。巩固的关键在于持续提升这些制度和服务的国际化水平，例如推进仲裁程序数字化、引入具跨法域经验的仲裁人才，并在法律与商事仲裁之间建立更高效的衔接机制。这样才能维系香港在全球海事争议解决体系中的核心地位。

金融与保险体系同样是“巩固”的支柱。香港在航运金融、再保险及租赁服务上的国际化程度独步亚洲，但新形势下的市场变化要求制度再设计。未来应依托特区政府特别是运输及物流局、财经事务及库务局、香港金融监管局等的统筹，建设航运保险与绿色金融的创新平台，推动新能源船舶融资、碳交易与ESG披露制度建设。通过行政统筹与政策引导，香港能够把分散的航运金融资源整合成区域级资本服务网络，为粤港澳大湾区及“一带一路”项目提供高质量支撑。

“提升”则代表向新技术与新规则方向的主动迈进。国际航运的竞争正进入绿色化与智能化的新周期。中央“十五五”规划提出建设“绿色、智慧、韧性”的现代航运体系，为香港提供了制度性机遇。行政主导的优势在于能够将跨部门资源汇聚到特定战略项目上，从顶层设计到政策执行形成纵向贯通。香港若要“提升”，必须善用这种统筹能力，在绿色与数字化航运转型中承担制度引领与规则实验的角色。

在绿色航运方面，香港可以通过金融与科技协同，建立覆盖燃料替代、碳定价和碳披露的全链路服务体系，成为亚太低碳航运金融创新的枢纽；在智慧港口方面，应把信息技术基础设施升级列入五年规划的优先任务。以数据为核心，打通多式联运的数字链路，实现港口、船舶、物流、金融的系统整合，并通过人工智能与区块链技术提升运营效率和风险防范能力。

从区域维度看，“提升”还体现在规则衔接与制度协同的深化。行政主导的统筹作用尤其关键——香港可依托湾区合作机制，探索建立与广州、深圳、珠海等港口的“伙伴港口关系”，实现功能分工与政策配套的一体化。若大湾区在海、陆、空运输及通关规则上能进一步对接，香港将不再只是湾区中的独立港口，而是区域航运生态的治理中枢。

需要强调的是，“巩固”与“提升”并非线性阶段，而是一种循环式演进。制度的稳定为创新提供航道，创新的突破又为制度注入新的动力。行政主导的治理逻辑正在于此，通过顶层设计与绩效导向，使“巩固—创新—再巩固”的航程形成可检验、可追踪的制度航迹。未来五年，特区政府应在航运领域制定分阶段任务书、责任清单与进度坐标，以结果导向推动各项项目驶入正航道，让五年规划的“战略航图”逐步转化为可视、可验、可续航的“实景航程”。

最终，航运的竞争早已超越港口吞吐与航线密度的层面，转向规则的塑造力与价值的创造力。五年规划为香港提供了重新绘制航运版图的时间坐标。在制度确定与技术革新的双轮驱动下，香港完全有条件把“国际航运中心”的名片升级为“全球海事之都”（Global Maritime Capital）——一个既汇聚资本、规则与人才，也输出标准、制度与思想的综合性枢纽。巩固是守正，提升是出新；而“之都”的意义，在于连接海上与陆上、资本与制度、过去与未来。唯有两者兼修，香港方能在下一周期的蓝海航程中继续领航世界。

四、从开放到自信：香港的“制度升级时刻”

香港的首个五年规划，不只是经济政策的技术创新，更是制度进化的标志。它意味着香港的现代化进入了一个由“开放驱动”走向“制度自信”的新阶段。过去几十年，香港的成功源于自由市场、法治传统与国际化体制，这些特质构成了开放经济的核心。但开放是一种起点，而非终点。在高度不确定的国际环境中，保持开放更需制度自觉与治理能力的支撑。五年规划的出现，正是香港从“自然形成”迈向“制度塑造”的重要一跃。

香港的制度传统强调“有限政府”与“市场主导”，这是自由经济的灵魂。然而，在当下复杂的全球竞争格局中，政府不仅是监管者，更是协调者、引领者与执行者。规划的价值，正在于以有限而有序的行政主导，为市场建立稳定可预期的环境。通过这种制度升级，香港在保持市场灵活性的同时，也获得了制度性的稳健与战略韧性。

制度升级的核心，不在于增加管制，而在于优化治理结构。对香港而言，这种优化具有三重内涵：

从部门分割走向政策协同。过去经济、科技、民生、区域合作各自为政，缺乏纵向贯通与横向联动。规划机制使政策在时间上更具连续性，在空间上更具整合力。

从被动应变走向主动布局。依赖外部周期的经济模式已显脆弱，香港需建立自身的“制度抗周期能力”，以中期战略稳定应对全球波动。

从单一功能走向复合功能。香港的国际角色不应仅是市场或金融中心，更应是在制度层面承担规则制定、技术治理与区域协同的桥梁角色。

这种制度升级，并非对既有体制的替代，而是它的深化与再生。真正有效的治理，不在于扩大权力，而在于厘清责任。五年规划的意义，在于重新界定特区政府在市场经济中的功能边界：不主导市场，但主导协调；不替代企业，但支撑产业；不削弱自由，而以制度化秩序保障自由的长久空间。这种“有限而有效”的行政主导，正是香港应对新一轮全球竞争的制度基石。

更深层的意义在于，香港通过规划实现了与国家战略的双向制度融合。一方面，它在宏观战略上主动参与国家“十五五”规划框架，实现体制内的制度嵌入；另一方面，它以本地化方式延续法治与开放的制度基因，将“一国两制”的差异性转化为制度协同的动力。这不是简单的对接，而是一种共构；不是丧失特色，而是以制度创新重新定义特色。

可以预见，未来的香港将不再只是全球资本流动的中转站，而会成为“中国式现代化”中的关键治理节点和价值输出中心，成为一个兼具资本凝聚力与制度引领力的“全球海事之都”。这标志着香港从“经验治理”迈向“战略治理”，从“开放的表象”走向“制度的内核”。它不仅是经济周期的调整，更是治理哲学的成熟。

在此意义上，首个五年规划是香港制度升级的起航点。它让自由经济不再仅依赖惯性，而是嵌入有方向、有韧性的制度航道之中。它也让香港的发展逻辑，从被全球经济牵动的被动漂流，转向以制度为舵的自信航行。正如航运依靠方向保持航道，经济体亦需制度维持恒定，而香港的五年规划，正是驶向这种恒定与自信的新航程。

作者刘洋是海问律师事务所香港办公室合伙人，国际航运公会中国办事处首席代表，特首政策组专家组成员，香港海运港口发展局成员。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

01论坛欢迎投稿。请电邮至01view@hk01.com，附上作者真实姓名、自我简介及联络方法。若不适用，恕不另行通知。香港01保留最终编辑权。