来稿作者：彭意婷

特区政府于2025年回复立法会时透露，正研究法律改革委员会于2019年及2022年两份报告提出的70多项建议，并计划在2025年内就性罪行法例修订咨询公众；其后又透过传媒表示，会整合72项建议，并于2026年首季启动咨询，目标在本届政府任期内完成立法。然而，即将踏入第二季，咨询文件或草案轮廓仍未公布，当局亦未有向公众交代新的时间表。问题不在于为何延误，因为我们更应关心的，是咨询文件出炉后，政府打算如何收集意见？这牵涉到政府如何理解“公众咨询”本身。

“公众咨询”名实不符

在香港的决策文化里，“公众咨询”经常名实不符：不少重大政策在推行前根本没有正式咨询，即使有，程序往往是政府先拍定方向，然后发文件、收意见、整理回应，再推进立法。咨询在这种模式下，主要只是在为既定政策增添合法性，而不是成为共同塑造政策的过程。

然而，公众咨询本身就是立法工作的一部分，咨询品质直接决定立法品质。最了解实况的人如果无法真正参与，立法最终只会产出与现实脱节的条文。这种意识偏差，在技术性较强的议题上未必立刻浮现，但在高度依赖前线经验、又深刻影响弱势群体的议题上，后果就尤为严重。性罪行改革，正是这种落差的清晰缩影。

民间团体从未停步

过去十多年，香港民间团体在性罪行议题上从未停步。关注妇女性暴力协会多次就本地法例中体现“积极同意”原则提出建议，并于2024年发表《风雨兰个案回溯研究统计报告2019–2023》，显示性暴力幸存者平均延迟逾四年才向中心求助，反映现行制度难以承托创伤。儿童方面，国际培幼会（香港）、香港儿童权利委员会等团体持续整理本地及国际数据，指出多个司法管辖区（包括香港）约有1/6至1/7儿童曾遭性侵犯。

今年4月，30多个关注儿童权利及反性暴力的团体及专业人士联署发表《联合立场书》，倡议增设“持续性侵犯儿童”及“滥用受信任地位”两项新罪行，并建立以儿童为本、兼具创伤知情理念的司法模式。

这些研究、立场书和联署，全部由民间自发完成，并非政府在草拟政策时主动委托或正式纳入的成果。在性罪行改革这件事上，前线团体反而更像是“做了全面调研、整合不同持份者、提出具体方案”的公共机构；可是在现行制度下，它们仍然只被视为“意见提供者”——文件送到政府门前，能否真正进入立法程序，仍取决于政府是否有主动接收的意识。

官方文件明显滞后

民间研究持续更新，官方参考文件却明显滞后。从法改会成立性罪行检讨小组，到完成实质性罪行报告，历程横跨10多20年；到了2026年政府准备推动修例时，手上主要参考的仍然是数年前甚至十多年前完成的分析和建议。

这些旧资料难以捕捉社交媒体诱骗、跨境网上约会、AI生成儿童性虐影像、非自愿散播私密影像等新型态性暴力，也无法反映近年社会对创伤、同意及权力不对等的最新理解。要令修例真正贴近当下现实，单靠当年的法改会报告已不足够，必须有机制让持续接触最新个案的前线团体，在立法过程中拥有正式而持续的参与空间。

自保安局2025年向立法会表示正研究法改会建议以来，当局尚未公开设立专门咨询小组，也未建立与上述前线团体的定期对话机制，更没有就条文草拟方向公开征询前线机构的具体意见。民间早已完成本应由政府主导的前期实证工作，但制度中始终缺少一个正式的衔接环节，让这些成果稳定、制度化地进入立法流程。这不仅是个别政策局的疏忽，更反映整个官僚系统仍未把咨询视为立法过程的核心，只是把它当成“程序上要做的事”。

性罪行议题暴露盲点

性罪行改革有两个特点，令一般咨询模式的盲点格外明显。

第一，关键持份者的属性与传统咨询对象不同。最清楚条文如何影响现实的，是幸存者本人、前线社工、儿童心理专家及法院社工；他们既不是惯常的“业界代表”，亦未必有大型机构资源恒常出席咨询会议，第一手知识散落在不同、规模较小的组织。如果咨询机制只把他们视为“可以递交书面意见的其中一方”，改革从一开始就失去了最重要的知识基础。对幸存者而言，在缺乏专业支援下用实名重述创伤、提交意见，本身就是一种二次伤害——传统咨询形式，从来不是为他们而设的渠道。

第二，立法后果几乎不可逆转，出错成本由幸存者直接承受。性罪行法例一旦通过，会直接改变报案流程、举证要求、审讯经验及判刑实务；这些不是抽象条文，而是幸存者余生要面对的制度现实。关注妇女性暴力协会的数据显示，过去五年只有约四成幸存者选择报警，首次审讯定罪率仅约百分之六，显示幸存者与司法及政策系统之间已存在巨大的信任与结构障碍。在这个基础上，一部设计欠佳的法例，并非“下次再修例”即可补救的政策文件，而很可能成为一代幸存者在制度面前再次受挫的根源。面对这类议题，代价并不由官员承担，而是由最脆弱的人付出。

应以公众咨询为核心

苏格兰近年的改革路径，展示了另一种咨询思维：把幸存者和前线机构视为立法设计的共同参与者，而不是事后被咨询的对象。2021年，由Lady Dorrian主持的小组检讨性罪行相关审讯安排，成员包括司法界人士、幸存者组织代表及前线服务机构代表，直接参与政策方向设计。苏格兰政府同时设立“受害人工作小组”（Victims Taskforce），让幸存者代表以正式成员身份参与决策平台。

这套安排最终反映在2025年9月通过的《受害人、证人及司法改革（苏格兰）法案》中：法案设立专门的性罪行法院，要求相关诉讼代表接受创伤知情训练，强化幸存者终身匿名保障，并推行预录供词制度；同时设立受害人及证人专员、受害人宪章等制度，将幸存者视角写入法律架构。这些成果之所以出现，正因为苏格兰政府有一个清晰前提：咨询品质就是立法品质。让幸存者在法案成形之前就有制度化、持续参与的渠道，是立法工作的本体，而不是“附加程序”。

香港应进行性罪行改革

香港已错过苏格兰模式中较理想的前期介入时机，但改革尚未收尾。由咨询启动，到条文修订，再到立法会审议，仍然存在几个补救窗口，关键在于政府会否把这些窗口视为保障立法品质的一部分。可以考虑按不同阶段作出具体安排：

一、咨询期内

设立“性罪行改革深度对话机制”：由政府牵头，成立由幸存者组织、前线支援机构、儿童心理及精神健康专家、司法及社工专业代表组成的小组，就咨询文件的具体方向及条文进行多轮会谈，形成书面记录并纳入咨询报告。

开设匿名及口述意见渠道：委托性暴力支援机构举办由专业人员陪同的匿名口述收集会，让幸存者无须公开身份或重述创伤细节，亦能就具体条文提出意见。

按议题分组举行深度咨询会：草拟法案涵盖实质罪行、儿童保护、程序保障、判刑等多种范畴，应按主题分组，邀请具相关专长的前线机构集中提供意见。

二、咨询结束至条文定稿阶段

保留前线团体的持续参与：政府整理意见、起草及修订条文时，应再次向前线团体征询修订版本的意见，确保民间声音不只停留在咨询文件阶段。

发表涵盖历年民间研究的回应摘要：在合理时间内公布“意见与资料来源摘要”，系统整理不单是咨询期内收到的意见，亦包括过去十多年民间自发提交的研究、立场书和联署，说明哪些建议已纳入、哪些仍需研究、哪些暂不采纳及其理由。

三、立法会审议阶段

主动邀请前线团体出席会议：相关事务委员会及法案委员会应邀请幸存者组织和前线机构，以专家／关键持份者身份出席会议，召开公听会，提供口头及书面意见，让议员直接接触实务经验，而非只看到浓缩版的“意见摘要”。

四、贯穿全程的公共承诺

公布清晰而具体的时间表：当局应就未有在首季展开咨询作出清楚交代，并公布具体路线图——何时发布咨询文件、咨询期长度、何时整理意见、何时提交条例草案予立法会审议。

咨询品质决定立法品质

围绕性罪行改革，香港已经累积了法改会近20年的研究、民间十多年自发收集的前线数据，以及充分的国际经验可供参照。真正欠缺的，从来不是资料或方向，而是一种政府意识——把公众咨询视为立法品质的核心，而不是程序上的一站。

这种意识不会自动出现，必须透过制度设计具体体现：政府有没有主动邀请前线团体？有没有为幸存者设计安全的发声渠道？有没有清晰而可被问责的时间承诺？有没有正式回应民间多年累积的研究？每一个设计选择，都是一个讯号，说明政府到底把公众咨询当作甚么。

性罪行改革只是其中一块最清晰的试金石；类似的咨询意识落差，其实遍及每一项重大公共政策。性罪行之所以显得格外迫切，只因其代价不由官员承担，而是由最脆弱的幸存者承担。条文通过后，政府仍应设立定期检讨机制，让前线专业声音在实施、检讨、再修订各阶段都有入口。若政府能藉这次改革建立起这套咨询意识，受惠的不只是一代幸存者，香港整体的立法品质亦有机会得到根本提升。

作者彭意婷是新思维副秘书长，青年组织“灯芯”创办人。

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