来稿作者：罗浚轩

近年，香港输入劳工政策成为社会焦点，尤其“补充劳工优化计划”（ESLS）及各项行业输入劳工计划陆续推出后，舆论两极。支持者认为，输入劳工是解决严重人手短缺的唯一出路；反对者则忧虑，政策会削弱本地劳工就业保障，甚至变相制造“廉价外劳”。从资料与案例可见，这场争议并非单纯的“人手够不够”，而是涉及政策设计、劳工权益、社会公平乃至政府治理理念的深层博弈。

​华嫂冰室提供失实资料遭行政制裁

劳工处宣布对华嫂冰室（太子）有限公司实施行政制裁，即时中止其已提交的“补充劳工优化计划”（优化计划）输入劳工申请，并由即日起拒绝处理上述公司随后一年在优化计划下提交的申请。劳工处发言人表示，经调查后，劳工处确定上述雇主在申请输入侍应生、初级厨师及洗碗员的本地公开招聘期间，向本处提供失实资料，违反优化计划的规定，故此被施加行政制裁。

发言人强调，经优化计划申请输入劳工的雇主，必须严格遵守优化计划的规定，包括优先聘用合适的本地劳工。优化计划订明，雇主如违反劳工或入境法例、优化计划或标准雇佣合约的规定，劳工处会作出行政制裁，包括中止雇主已提交的申请、撤销雇主已获得的输入劳工批准，以及拒绝处理雇主随后提交的申请。

餐饮业调整外劳比例应对人手错配

政府推出补充劳工计划，核心目标清晰：在“本地劳工优先”原则下，针对结构性人手短缺的行业，适度引入外劳，以维持经济运作与社会服务稳定。 根据资料，“补充劳工优化计划”(ESLS) 自推出至今，已收到逾22,500宗申请，涉及超过17万名外劳，其中饮食业占近38%，反映基层服务业人手荒最甚。与此同时，政府亦推出行业输入劳工计划，涵盖建造业、运输业、航空业等，预计引入数以万计外劳，以应对“结构性长期短缺”。

政策设计上，政府强调多项保障措施：雇主须以不低于相关职位月薪中位数聘请外劳；每引入1名外劳，须聘请2名全职本地员工（1:2）；并须缴付每名外劳每月400元的“雇员再培训征款”，用于本地劳工培训。此外，外劳须获提供合适住宿、签订标准雇佣合约，并接受劳工法例及行业介绍，以保障其基本权益。从表面看，政策兼顾本地劳工就业优先与外劳权益保障，似乎合乎“平衡”。然而，现实执行中，漏洞与争议却层出不穷。

劳福局局长孙玉菡表示新增的第二级机制只针对餐饮业出品部及楼面部职位，本地劳工与外劳比例由2:1改为3:1，提升本地就业机会。餐饮业还有其他项目例如洗碗、清洁的，并没有包括在内。其实洗碗工在香港是很难聘请的，通过输入外劳，最新的数目有3,300个洗碗工在香港洗碗，但这个大家没有争议的。但对于楼面、餐品即厨房的，大家就较为关心。因此将其划分第二级，即是说出品部、楼面部人手比例由过去的2:1变3:1。孙玉菡也说，留意到巿场有技能错配问题，即有餐厅未能聘请到人，同时又有人找不到工作。“以前中式大酒楼会需要更多大厨现场炒的、包的给客人，但很多新式的特色餐厅不需要这么多大厨。很多食品已经做好了，简称预制菜，已经做好了，因此所需的厨房技术和人不同了。”他称新安排下可以尽量做到本地工人优先就业，同时让雇主有足够人手维持运作。

假招聘与剥削乱象损害劳工权益

本地劳工及工会最核心的担忧，是外劳会“抢饭碗”并压低工资。 尽管政策规定“本地劳工优先”，但不少雇主被指设下不合理招聘条件，例如要求应征者具备特定语言能力、过多工作经验，或提供低于市场水准的工资，从而“制造”本地招聘困难，为引入外劳铺路。这种“假招聘、真输入”的操作，令本地求职者感到被系统性排除，尤其基层职位如侍应、清洁、保安等，本已工资偏低，外劳引入更被视为“雪上加霜”。另一方面，工会批评政府“搬龙门”，绕过劳顾会（LAB）的把关角色，直接以“结构性短缺”为由，大规模引入外劳，削弱三方协商机制。有评论形容，此举等同“吞掉”劳顾会，将输入劳工的决定权高度集中于政府手中，令本地劳工声音更难被听见。

与本地劳工的焦虑相对，外劳本身的处境更为脆弱。笔者的研究中的个案显示，不少外劳来港后发现工作内容与合约严重不符。例如一名广州籍外劳，原应聘为酒楼部长，抵港后却被安排洗碗、传菜，工作六日中有五日需洗碗，感觉“被拍卖”。更有外劳受伤后，雇主以“已买保险”为由，要求外劳自付医疗费用，甚至透过中介收取额外“保险费”，每月高达1万元，远超其月薪。住宿条件恶劣亦是常见投诉。不少外劳被安排入住狭小、缺乏隐私的宿舍，甚至有雇主擅自修改租约，将租金压低至低于市场水准，却仍从外劳工资中扣除。当外劳向劳工处投诉，往往遭遇中介公司恐吓，例如要求立即离港、威胁“有人来接你”等，令外劳不敢发声。另外，外劳离职时，雇主拒付离职补偿，并要求三日内离港，令外劳陷入“走投无路”的困境。这些案例反映，外劳面对语言障碍、法律知识不足、中介欺诈等多重困难，加上监管松散，极易成为被剥削对象。政策虽规定雇主须保障外劳权益，但执行层面却缺乏有效监察与惩罚机制，令“纸上保障”难以落实。

事后调整机制难即时化解困境

面对批评，政府强调“绝无绕过劳顾会”，补充劳工计划（ESLS）每宗申请仍须个别审查，证明本地招聘困难。但对于建造业、运输业、院舍等“结构性长期短缺”行业，政府则认为无需每宗申请都经劳顾会评估。此举旨在加快审批，应对迫切人手需求，却被批评为“双重标准”，削弱劳顾会的把关功能。政府亦承诺会密切监察政策影响，例如对保安业等行业的冲击，并会动态调整配额与工种名单。 然而，这种“事后调整”的思维，往往未能及时回应劳工与外劳的即时困境，尤其在监管与执法层面，仍显被动。

输入劳工争议的本质，是经济效益与社会公平之间的拉锯。雇主强调“人手错配”，认为本地劳工不愿从事低薪、高强度工作，引入外劳是维持营运的唯一选择。政府则从宏观经济角度出发，认为输入外劳可纾缓人手短缺，维持香港竞争力，尤其在高龄化、低生育率背景下，本地劳动力萎缩已成趋势。然而，从社会公平角度看，若政策过度偏向雇主利益，忽视本地劳工就业保障与外劳基本权益，将加剧社会撕裂。本地劳工将外劳视为“抢饭碗”的敌人，外劳则成为被剥削的“次等公民”，双方皆成受害者，唯独雇主与部分利益集团从中获利。这种“零和博弈”的思维，无助于建立可持续的劳工政策。

六大维度检视输入劳工计划

第一，公平性（Equity）：从公平性角度，现行政策存在明显的“双重标准”。本地劳工享有较高的就业保障与法律保护，而外劳则因签证绑定单一雇主、语言障碍、法律知识不足等因素，处于极度弱势地位。案例中外劳被安排从事与合约不符的工作、被克扣工资、被迫支付额外费用，却难以投诉或寻求救济，反映政策在保障外劳权益上存在严重不足。此外，“1:2比例”虽旨在保障本地劳工就业，但实务中雇主可透过“假招聘”规避，令本地求职者仍被排除。公平性不仅是本地与外劳之间的平衡，更涉及不同行业、不同阶层劳工之间的资源分配。若政策持续偏向雇主利益，将加剧社会不公，削弱公众对政策的信任。

第二，可行性（Feasibility）：从执行层面看，输入劳工计划在行政上是可行的，政府已建立申请、审批、监察的完整流程，并透过劳顾会、劳工处等机构进行把关。然而，可行性不仅是“能否执行”，更是“能否有效执行”。现实中，监管资源不足、执法力度薄弱、中介公司钻漏洞等问题，令政策执行效果大打折扣。例如，外劳投诉机制缺乏多语言支援，令非华语外劳难以表达诉求；劳工处巡查频率不足，难以及时发现违规行为；对违规雇主的惩罚力度不足，令违法成本低于守法成本。若政府不加强监管资源投入与执法力度，政策的可行性将流于形式。

第三，可接受性（Acceptability）：可接受性涉及各利益相关方对政策的接受程度。本地劳工及工会对政策普遍持保留态度，担心外劳会压低工资、抢夺职位，尤其基层职位。外劳群体虽欢迎来港工作机会，但对工作条件、住宿环境、权益保障等深感不满。雇主则普遍支持放宽输入限制，认为是解决人手短缺的唯一出路。政府的挑战在于，如何在不同群体之间取得平衡。若政策过度偏向雇主，将引发本地劳工强烈反弹；若过度限制输入，则可能加剧人手短缺，影响经济运作。目前政策的可接受性偏低，反映政府未能有效回应各方诉求，尤其在外劳权益保障与本地劳工就业保障之间，缺乏令人信服的平衡方案。

第四，成本效益（Cost-effectiveness）：从经济角度，输入外劳可即时纾缓人手短缺，维持企业营运，避免因人手不足而倒闭或减产。然而，若计入社会成本，包括本地劳工失业或转职的社会保障开支、外劳权益受损引发的社会矛盾、监管与执法成本等，政策的净效益可能远低于表面数字。根据香港现行法例，聘用输入劳工的雇主确实须按规定向雇员再培训局缴付每名外劳每月400元的征款。社会各界对此金额是否足以应付本地培训成本一直存在讨论与不同的政策诉求。若政府希望透过输入外劳换取时间，投资本地劳工技能提升，则需大幅增加培训资源，否则“以输入换培训”将沦为口号。

第五，非预期后果（Unintended Effects）：现行政策可能产生多项非预期后果，部分已初现端倪，部分则可能在中长期浮现。短期非预期后果包括：本地基层劳工失业率上升，尤其低技能职位如侍应、清洁、保安等，因外劳大量涌入而面临更激烈竞争。外劳因签证绑定单一雇主，极易成为被剥削对象，引发人权争议与社会不满。若监管不足，可能滋生“黑市劳工”或非法中介，进一步破坏劳工市场秩序。中期非预期后果可能包括：本地青年对低薪行业失去兴趣，形成“年轻人不做、全靠外劳”的恶性循环，加剧行业人手依赖外劳的结构性问题。同时，外劳群体若长期处于被剥削状态，可能引发集体抗议或社会运动，类似新加坡、台湾等地曾出现的外劳抗争事件。

长期非预期后果更为深远。首先，若政策持续依赖外劳，可能削弱本地劳工提升技能的动力，形成“低技能陷阱”——雇主习惯以低薪聘请外劳，不愿投资自动化或提升生产力；本地劳工因缺乏晋升机会，不愿投身相关行业，形成双重依赖。这种结构将使香港经济长期被困于低附加值产业，难以实现产业升级。其次，大量外劳涌入可能改变香港人口结构，尤其若外劳主要来自内地或其他华语地区，可能加速“香港内地化”，引发本土身份认同争议。若外劳来自非华语地区，则可能加剧种族隔离与社会分化，形成“平行社会”，类似欧洲部分国家因移民政策失败而引发的社会撕裂。第三，若外劳权益长期受损，可能损害香港作为国际城市的声誉，影响外资对香港法治与人权保障的信心。尤其在全球重视环境、社会及管治（ESG）的背景下，香港若被视为“剥削外劳”的城市，可能在国际投资、贸易、人才吸引等方面处于劣势。最后，若政策未能有效平衡本地与外劳权益，可能引发长期社会对立。本地劳工将外劳视为“敌人”，外劳则将本地人视为“歧视者”，双方互信崩溃，社会凝聚力下降。这种撕裂一旦形成，将难以修复，甚至可能演变为政治议题，被不同政治势力利用，进一步加剧社会动荡。

第六，长期效应（Long-term Effects）：从长远角度，输入劳工政策的影响将超越劳工市场本身，深入经济结构、社会发展乃至国家战略层面。经济结构方面，若香港持续依赖外劳填补低薪职位，将延缓产业升级与自动化进程。企业习惯以低成本人力维持营运，缺乏动力投资科技提升生产力，长期而言将削弱香港竞争力。相比之下，新加坡、日本等地面对类似人手短缺，选择大力推动自动化、机械人技术、人工智慧应用，以减少对人力的依赖，值得香港借鉴。社会发展方面，大量外劳涌入可能改变香港人口结构与社会生态。若外劳主要聚居于特定区域，可能形成“外劳社区”，与本地社区隔离，加剧社会分化。同时，外劳子女若在香港出生或成长，可能引发“新移民”身份认同争议，类似过去内地新移民来港引发的社会讨论。公共财政方面，外劳虽缴纳薪俸税，但若其工资偏低、消费能力有限，对税收贡献可能不如预期。相反，若外劳权益受损引发社会矛盾，政府需投入更多资源于执法、调解、社会服务等，增加公共开支。长远而言，若外劳群体因长期被剥削而陷入贫困，可能成为社会保障系统的负担，尤其若其获得永久居留权或家庭团聚资格后。

国家战略方面，香港作为大湾区核心城市，其劳工政策需与国家整体发展方向协调。若香港过度依赖外劳，可能与大湾区“人才流动”、“技能互认”等政策产生矛盾。 同时，若外劳主要来自内地，可能被视为“大湾区融合”的一部分，但若政策执行不当，可能引发“香港被内地化”的本土抵触情绪。国际形象方面，香港作为国际金融中心，其劳工政策与人权保障水准将影响国际评价。若外劳权益长期受损，可能被国际组织、人权团体批评，甚至影响香港在国际贸易、投资、人才吸引等方面的竞争力。尤其在全球重视“可持续发展目标”（SDGs）的背景下，香港若被视为“剥削外劳”的城市，可能在国际舞台上处于道德劣势。

政策思维应从“输入”变为“培育”

要化解争议，政策思维需从“依赖输入”转向“投资本地”。首先，政府应加强本地劳工培训与职业配对，尤其针对青年、中年转职者、妇女等群体，提供更具吸引力的职业发展路径，而非单纯依赖外劳填补空缺。其次，应严格执行“本地劳工优先”原则，对“假招聘、真输入”的雇主加强罚则，并公开黑名单，以儆效尤。对于外劳权益，政府需建立更透明的监管机制，例如设立外劳投诉热线、提供多语言法律咨询、加强突击巡查宿舍与工作场所，并对违规雇主与中介实施严厉处罚，包括取消输入劳工资格、罚款乃至刑事责任。同时，应考虑放宽外劳转换雇主的限制，避免其被困於单一雇主，增加议价能力。

长远而言，香港需正视人口结构挑战，透过提升生产力、推动自动化、改善工作条件等途径，减少对低薪外劳的依赖，而非将“输入外劳”视为灵丹妙药。唯有在保障本地劳工权益、尊重外劳基本人权、促进经济可持续发展三者之间取得平衡，输入劳工政策才能真正成为“补充”而非“替代”，纾缓社会矛盾而非加深撕裂。

输入劳工政策不应只是数字上的配额分配，而是关乎每一个本地劳工的就业尊严、每一个外劳的生存权益，以及香港社会的公平正义。当政策设计忽视人的价值，只追求经济效率，最终只会制造更多受害者。唯有回归“以人为本”的治理思维，才能在人手短缺与社会公平之间，找到真正的平衡点。

作者罗浚轩是一名研究助理，持有香港教育大学社会科学学士及文学硕士学位，现正修读香港大学社会工作及社会行政学系社工硕士学位。

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