施政报告2025．前瞻｜ “深化改革”——从高级公务员问责制开始？
特首李家超即将发表以“深化改革 心系民生 发挥优势 同创未来”为主题的《施政报告》。据悉，其中一项将会“深化改革”的制度，就是将“问责制”扩大至更多公仆群体的“高级公务员问责制度”，以强化他们的责任感和执行力。这项制度的成败，不仅在于条文的精细与权责的划分，更在于能否撬动长期主导公共行政的17.3万名公务员们，进行一场深刻的“思想解放”，从而改变充斥惰性的“治理文化”。
香港公务员体系，曾被誉为世界上最高效专业的团队之一。在港英殖民时期，这套制度的核心是“政治中立”与“程序主义”。高级公务员作为政策的制定者与执行者，在“行政主导”的架构内，凭借专业知识与对规则的严格遵守，维持了社会的稳定和运作。它的“不变”在于其对既定程序的依赖和对既有权力格局的维护，确实有其成功之处。
回归之后，“一国两制，港人治港，高度自治”的落实，促使公务员的角色迎来根本性的转变。然而，从董建华时代的“高官问责制”，到曾荫权时代将其扩展为“政治委任制度”，再到如今强调“爱国者治港”原则，制度框架之“变”不可谓不大。
2002年的“高官问责制”本意是将“政治责任”与“行政责任”区分，让司长和局长为政策失败下台，也即更好地为市民负责。但20多年的实践证明，问责制并未完全达到预期效果。除了少数官员因个人失误或在巨大舆论压力下辞职外，真正为政策失误承担政治责任而下台的案例凤毛麟角。更重要的是，问责制并未能撼动整个公务员体系内部那套根深蒂固的行事逻辑——政治任命的官员如“客将”，一众首长级公务员如“主帅”，前者频繁更迭，后者稳如泰山。这种结构性矛盾，导致政策的“制定”与“执行”之间频频出现落差，因为任何改革举措都在层层官僚程序中被“不做不错”的治理惰性所稀释、所扭曲。
新问责制剑指何方
近年中央拨乱反正，要求公职人员宣誓效忠特区政府，促使他们的国家观念与安全意识显著增强，形成思想层面的重大之“变”。不过，有了“忠诚”的政治前提，更需要有敢于任事、善于作为的实际行动来体现“担当”。然而，市民当下所看到的，仍是一些部门之间的各自为政、政策落地时的繁文缛节，以及面对深层次矛盾时“非不能也，实不为也”的拖延应对。这种执行文化上的“不变”，正成为香港迈向“由治及兴”的最大掣肘。
在此背景下，即将出台的“高级公务员问责制度”，被视为李家超政府提升治理效能的关键一招。根据各路分析和预测，新制度将更清晰地界定高级公务员，特别是部门首长的领导责任，针对部门内长期存在、反复发生的系统性问题，追究其管理责任和监督责任。
远的不说，今年以来，无论是皇后山邨食水含沥青事件，还是物流署买冒牌水风波，疑惑“打击滥用公屋”政策背景下发生的天恩邨母子堕楼悲剧，都一再突显那套只讲“程序正确”不讲“道德正义”的官僚文化，如何严重破坏民生福祉和侵蚀政府威信。而如果各方消息属实，“高级公务员问责制度”有望“打破”过去问责仅限于政治任命官员的局限，将压力传导至公务员体系的最高层，形成从特首、司局长到常秘、署长的完整责任链。更重要的是，可以将高级公务员从被动的“文件管理器”，转变为主动的“问题解决者”。
不过，如果高级公务员仅将“问责”视为又一道需要规避的风险，那么结果很可能是更严重的避责文化——为了不出错，干脆不做事，或者将所有决策都推给上级，形成“集体负责即是集体不负责”的困局。因此，新制度的考核指标是否科学？问责程序能否服众？会否与公务员的晋升、奖励、惩罚机制有效结合，真正实践“能者上、庸者下”？这些都是制度成败的关键。更重要是的，必须妥善应用新制度以处理近期备受公众关注的事件。
解放思想责在特首
众所周知，若要真正提升高效治理的能力，不能仅靠制度的压力。制度只是骨架，思想才是灵魂。任何改革的根本动力，源于思想的解放和文化的形成。当前香港管治精英，包括众多高级公务员，其思想深处仍存在着一个巨大的“舒适区”——迷信过去的成功经验，习惯于在既有框架内作小修小补，面对百年未有之大变局，仍想用旧地图寻找新大陆。
他们需要解放的第一重思想束缚，就是破除对“自由经济体”的迷思。在房屋、贫富差距、产业结构等核心矛盾上，市场早已失灵，政府必须扮演更加有为的领导角色——不仅需要官员具备管理能力，更要具备洞察全局的战略眼光和敢于触碰既得利益的政治勇气。
需要解放的第二重思想束缚，是对“程序”的迷恋。严守程序是法治的基石，但绝非施政的全部。当程序成为了拖延改革、推诿责任的借口，就必须对其进行检视和改进，方能提高其应对全新问题的灵活性和加速发展的紧迫感。作为特区政府的行政首长，李家超肩负带领管治团队解放思想的历史重任。他不仅是政策的最终决策者，更应成为政府文化的总设计师，也就更需要在公务员体系当中树立全新的价值标杆、凝聚更加大胆的改革共识。
香港正处于一个不进则退、慢进也是退的关键时期。即将出台的“高级公务员问责制度”，固然是完善特区治理体系的重要一步，但它必须被置于“思想解放”与“凝聚共识”的更高维度去进行“深化改革”。若整个管治阶层，尤其是手握实权的高级公务员，仍旧抱残守缺，那么再精巧的制度设计、再优美的公关话术，也无法激发出应有的效能。