律政思｜邓凯博士

《2025年行政长官施政报告》提出订立“北部都会区专属法律”（以下简称“北都专属法”），意图借助法治工具赋能北都开发。由于该专项法例尚在起草初期，于公众而言难见其结构框架和条文全貌，这正是笔者试图“译”解的深意所在：此“译”非彼“译”，它不关乎语言学上的翻译转换，而是要在官方话语宣示的短暂留白中，进行适格的立法推演与合理的制度构想。政策纲领的草蛇灰线，宏大叙事的弦外之音，需要我们深究其里。本系列文分上下两篇，如果说上篇论述的是北都立法的“应然性”问题，本文旨在回应当中的“实然性”拷问，包括立法模式选择、立法技术运用以及加速北都开发所需的系列法律改革会否对现有制度框架带来合宪性挑战等。

《施政报告》本身并无专门论及北都专属法的立法形式，但在10月3日立法会发展事务委员会会议上，发展局局长宁汉豪表示：“专属法例的总方向不应是复杂及巨细无遗，会先订立主线框架，再按发展实际所需，订立附属法例，并交由立法会审议把关。”她进一步阐释，“以往政府应对社会需求，会以制定附属法例的形式加快立法过程，处理紧急或技术性事项，例如公共卫生、行政细则的相关规定”。

此番表态，似有几重资讯透露：第一，北都立法的核心策略是“先立框架，后补细节”；第二，北都专属法采取“主法例+附属法例”的双层结构框架；第三，与“紧急法”做比照，间接说明北都专属法将实施独有制度，或服务特定法治目标，而打破常规、特事特办的立法实验，势必要兼顾对现有法治秩序的维护，这本身也是立法技术问题。

一、主法例（Ordinance）作为“北都基本法”

毋庸置疑，北都发展是一个长期的动态过程，适配它的法治保障工具须兼具法律权威性，又能适时且“敏捷地”应对开发实操中的种种变化，因而采取主辅结合即“主法例+附属法例”的弹性法典模式，于眼下是很合理的方案。先谈主线框架法，其准确法律定位应当是“北都基本法”，以原则性、方向性的条文表述，勾勒出促进北都开发的核心法律框架，夯实价值底座，从而为区域发展提供清晰而稳定的宏观预期。据此，主法例可定名为《北都都会区综合发展条例》或《北部都会区发展促进条例》。

在立法程序上，主法例须经立法会审议通过。相信它的草案拟稿并非一般性咨询文件，而是当局经过严谨推敲、专业评估、公众咨询后，由政府正式拟定并提交立法会进行三轮审读、辩论的“蓝纸版本”，其直接构成立法程序的一部分。

在立法内容上，主法例首先要考虑订明适用范围与基本准则，特别是在基本准则部分，关键的法律豁免与优先适用原则，以及会否以相对宽泛的概括式立法授权订立附属法例等，都应得到成文宣示。其次是行政组织的法定化，北都委员会、园区公司的法律地位、权力界限、职责范围以及议事程序等，皆可有所体现。第三或是关于重点领域突破的兜底式法律表达，涉及土地、环评、城规、融资、财政甚至是争端解决等主题的改革事项。例如，宁汉豪局长曾提出，由于核证业权是政府征收新界土地的必要前提，土地注册处对此能否载明土地的业权关系或业权状态，以便利于政府更高效地征地查验？此举关乎启动现时未有实施香港业权注册制度，属重大法律创设，显然适合由主法例做出确切的条款回应。

概言之，北都专属法主法例的法治角色在于巩固法律基础，保障政府在开发北都过程中“有法可依”（Prescribed by law），防止行政权力的必要行使被轻易挑战为“越权行事”（Ultra vires）。诚然，秉持“宜粗不宜细”的立法技艺，以及考虑到主法例于未来能长期适用，其不论是在条款设置（尤其是附属法例的授权条款）还是在文本语言表述上，都需要具备恰如其分的包容度与前瞻性，以彰显某种“留白”的法律智慧。

二、附属法例（Subsidiary Legislation）提供“敏捷立法”能力

依托北都专属法主法例的明确授权，以及参照过往的制度记忆（Institutional memory）——例如包括疫情防控在内的紧急情势实践，可由行政长官会同行政会议针对特定主题或范围制定相关行政规例（Regulation）即附属法例。值得说明的是，这里的“行政长官会同行政会议”也源自《基本法》第56条第2款的明文规定。香港的附属法例属于行政立法之范畴，其法理正当性建基在，现代行政需享有一定的自主权力空间才能更好发挥效能和专业度。

相较于主法例富有确定力，附属法例则是更为灵活应变的。窃以为，它的敏捷性主要体现在以下两点：第一是务实，附属法例并非伴随主法例出台而同步订立，行政机关可根据不同事项、不同阶段的具体需要分期制定细则，审时度势，机动回应。这一机制宽容行政当局无法即刻“想清楚”或称延时决策，更鼓励政府部门慎重评估、充分思考、周延考量，以确保立法科学、权力运用得当。第二是迅速，由于附属法例的订立权归属于特区政府一方，相对独立，这意味着附属法例本身并不依赖于立法会的事先批准，刊宪即生效。该种“（行政机关）先订立，（立法机关）后审议”（Negative vetting）的模式显然有利于实现“拆墙松绑”，快速调整特定实施细节，例如城规程序、工程核准、临时性的财税优惠细则、或特定区域的规划变更，等等。宁汉豪局长在这方面亦有表态，她指出，专属法例会简化发展商申请微调现有参数的城规程序，以及或研通宵施工的准许程式。

整体来看，相比于零敲碎打的政策补丁，采用“主法例+附属法例”组合式立法的智慧，不仅在于兼顾权威与弹性，更迫使立法者在“建章立制”之初就进行系统性思考：哪些属于北都根本性问题需写入主法例？哪些属于操作层面的技术议题宜纳入附属立法？这种法理层级鲜明的立法思维，无疑有助于前置消解规范冲突，进而构建起逻辑缜密、层次清晰且具有生命力的北都专属法体系。

三、以结果为目标：塑造创科法治与跨境法治

在双层架构的立法模式选择之外，北都专属法的拟定还需考虑达成特定法治目标，这也是前述立法者系统性思考的题中之义。从该意义上讲，“拆墙松绑”和“提质提效”或许只是北都立法的工具质效，其价值本源应当是塑造更高维的制度秩序，本文愿意概括为“创科法治”与“跨境法治”，这是由“南金融、北创科”的基本战略格局以及北都在地理上接壤内地所决定。

第一个目标是关于“创科法治”。香港长久以来都在推动创科事业上踌躇满志，但命运的齿轮却多次空转。今日之北都再次担任香港发展创科的重要载体，而北都专属法也当有所因应，这就是“创科法治”的由来。人们普遍认为，创新往往是个体层面自由选择和行动探索的偶然结果，其并不能被提前预判和主动规划，以及科技演进日新月异，人为拟制的规则自始滞后，“快”与“慢”的矛盾张力明显。但即便如此，法律也未必一无所用，这些制度工具仍可为营造有利于创科的氛围、生态和场域做出努力。

具言之，创科立法的重心聚焦在提供一种将科技创新能力转化为社会资源、商业资源的法制配套，它的基本逻辑在于解决结构性难题——或高效促成资源的行政分配，或赋权创新要素的获得与流通——而绝非“以法之名”直接介入创科活动本身。就北都专属法而言，本系列文上篇论及的改革传统一次性投资的地价模式以增进创科企业落户意愿，就是创科法治中典型的结构性问题。再如，法定园区公司若能在主法例中获得具有高度自主性的“一揽子”立法授权，在以公法受托人之角色灵活行使准公共权力的同时，亦可市场化地开设分公司且不受“一园区公司一法例”的刻板规限，必定是富有激励的创科法治供给。

除主法例外，附属法例也能发挥作用。化解“快科技”与“慢法律”之间的紧张关系，着实呼唤“小切口试点”和“日落条款”（Sunset clause）的恰当运用。前者的实质是低成本试错，快速回应调整、可小范围验证执行等正是附属立法与之契合的内在特质；后者则是“实验性”在时间维度上的呈现，每个专项附属法例都设有固定有效期，届满前经由立法会评估后按“默认延续”、修订或废止处理。这种既体现行政主导，保障政府敏捷治理，又维护立法会最终监督权的制度设计在香港《释义及通则条例》及过往本港法治实践中都能觅得渊源。

第二个立法目标是塑造跨境法治秩序。《施政报告》在北都专属法部分明确指出，“管理指定地区跨境流动的便捷方法，包括人流、物流、资金流及数据和生物样本流，吸引科研及高端制造业落户香港”。而作为北都重要组成部分的河套合作区香港园区，基于其独特的历史成因（河道截弯取直以及深港借由行政协议的定争止纷），本身就是某种跨境法治的产物，并最终与深圳园区共筑“一跨过河、一区两园”的深港合作新枢纽。

跨境法治叙事的重点就是追求更好的流动性。在促进要素自由流动方面，深圳一侧已经通过经济特区立法先行一步，例如借由《河套深圳园区条例》主动创造条件，为“四流三制”（即人员、货物、资金、数据四流，法制、税制、科研管理体制三制）融入内地扫清障碍，如：允许聘用符合条件的香港居民任职河套（深圳）法定机构；港澳台人士可担任深圳园区企业、公营事业单位负责人；宽允财政资金跨境支持香港园区科研专案；积极探索“港人港法、港资港法”，变属地管辖为属人管辖，在争端解决、港澳陪审、法律查明、律所联营、个税缴纳等方面模拟“港式”法治环境，等等。

有鉴于此，北都专属法在形塑跨境法治的努力，也应围绕增强内地要素向香港流动作出对等甚至更具前瞻性的接驳设计，让流动性从单向吸引进化为双向对流。当中的具体谋划或关乎再造产业专属通道（如推出河套乃至整个北都产业发展所需的新型专才计划，精准引入内地生命健康科技、人工智能与机器人等前沿科技领域的企业及人才），亦涵盖在高级别跨境行政组织法层面进取变革，一改现时深港合作会议、对接北部都会区发展策略专班以及河套联合专责小组等机制都侧重协商、“议而不决”的尴尬现状。

笔者撰文期间，国家主席习近平在北京听取行政长官李家超述职时，明确要求特区政府要“主动对接国家十五五规划”，继续“深度参与粤港澳大湾区建设”以及“更好融入和服务国家发展大局”。这不仅是对特区管治团队的政治鞭策，更为北都立法注入了紧迫的时代注脚——即以法治的确定性构建起国家发展大局中流动性“双向奔赴”的实定法界面。

四、后记

服务于香港社会的整体、长期利益，北都专属法被视为“非常之法”，有论者对此认为，其出台使得香港将存有两套发展标准。然而，这样的“双轨制”、“平行法”会否带来不利于法制统一性和法治可预期的“一港两制”的质疑，是要进行周延论证的。又或，北都发展的“战略紧迫”以及香港的长远“公共利益”实属抽象的概括性价值，都不足以推定为类似于“修例风波”和“新冠疫情”等现实、具体危机中的“危害公安”或“突发应急”，所以立法者更应在主张发展效率和恪守法治公义之间取得精准权衡。

囿于篇幅所限，本文无意详解北都专属法这项庞大立法改革工程或面临来自于《基本法》及香港现有法律框架的合宪性挑战，但以下几重法治关系的谨慎把握，的确须纳入法例的立法前评估，以避免宪制风险——如何处理简化行政流程、拆墙松绑与正当行政程式之间的关系？如何在突破土地、城规、工程、环评等行政和法律瓶颈的同时，确保传统公众参与以及行政申索、司法救济之空间不受压缩？在小切口的试点、试错场景中，如何判断改革目的已界实现或改革举措宣告失败，并据此触发“日落”条款的到期处置机制？在创新打造跨境法治，显著增强要素流动性的过程中，如何衔接深圳经济特区立法并严格遵循《基本法》治下的央地关系？等等。

从基建角度上看，北都真正发展成熟起来恐怕要在20、30年以后，将其喻之为“跨越2047年”的时代专案并不为过。而超越基建之外，北都更是一项关乎香港未来的重大治理实验，以其专属法作为规则载体。总之，北都专属法不仅是一系列法律条文组合，它能否成功实践，始终取决于立法者运用立法智慧在法治严守、治理改革以及公众认受之间找到某种审慎且可持续的“创造性共存”态。这恰恰证明，“一国两制”绝非静止教条，与之相反，它的想像力和生命力，远未穷尽。

作者邓凯是香港城市大学法律学院公法与人权论坛研究员，法学博士

“律政思”是由法律专业人士主笔的法律评论专栏，旨在以专业视角，剖析国际、中国内地和香港的法律发展、法治建设及相关社会议题，深化公众的理解。

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