思哲研究所专栏｜梁明德博士、李冠儒博士

2026年6月15日，特区政府宣布香港五年规划公众咨询展开，公布了一份约30页的咨询文件，香港会迎来开埠以来最大的经济政策变动——主动对接国内“十五五”规划，目前正咨询各阶层民众。虽然有声音质疑这是向中央“交功课”，没有商量余地，但笔者认为这反而是港府更有作为的象征，亦有一些野人献曝的建议，期望能令规划更为完善。

市场与政府以孰为本？

政制及内地事务局局长谢小华上任后，能在短时间大体上掌握五年规划要旨，并提出一份相对完整的咨询文件，已反映了其魄力。坊间对这份文件和谢局长有不同评论。有人认为咨询文件属施政报告大量字词的“重组句子”。但总体而言，咨询文件和谢局长的言论没有明显事实错误。考虑到万事开头难，且后续还可以通过公众咨询去芜存菁，我们应该更包容。笔者也有拜读前中央政策组首席顾问邵善波先生于6月25日发表的雄文《香港首个五年规划面对的一些问题》，他主要是从技术角度以及从时机上，评论香港对接国家“十五五规划”的改善空间。

笔者希望在上述基础上，探讨更深层次、或曰最根本的指导理论问题。香港有了五年规划后，理论上会走向“大政府下的大市场”，但假若政府目标与既有市场力量产生冲突，到底须以孰为本？另外，有了对接全国性五年规划的意识也不过是开端，后续港府要如何建立规划体制、培养规划人才，甚至将本地民生需要总揽到规划之内，都亟待香港各界一同讨论，目前公众咨询暂且没有涵盖或突出这些方面，后续的文件应该加以阐明。

五年规划不是计划经济

谢小华在传媒面前反复提到两点：一、香港的五年规划不是计划经济，而是规划经济；二、特区政府在一国两制下，坚持自由市场经济，市场主导、政府推进。

先讨论第一点。谢小华解释，国家“十一五”以来就不再用“五年计划”一词，而是用“五年规划”，香港将来实行的是“规划经济”，而不是“计划经济”。这种叙述符合真实情况，但单从词义分析，“规划”与“计划”在学术讨论上较难被区分。在笔者阐述港英时期各种经济计划化的文章中，已解释了两者英文都是“plan”，日语、韩语里都没有“规划”一词，只有“计划”；英语也只有 “planned economy”，日韩语则是“计划经济”，中国“十一五”及其后的规划，在英、日、韩语的文献上，继续被称呼为“计划”。这说明，对学术界而言，计划经济是一个通用词语，而“规划经济”只存在于中文文献上。既然“计划”和“规划”两词是同义的，就不适宜冠名于不同性质的经济体。

若然“计划”和“规划”不是最适当的冠名，那么有没有其他更好的选择呢？在历史上，20世纪的苏俄东欧阵营和毛泽东时期计划经济年代，其模式可被称为“指令式计划”，即 “imperative planning” 或 “command planning”；而历史上资本主义国家如法国、日本、南韩等国所实行的制度，以及中国改革开放后的规划经济年代的模式，可以被称为“指标式计划”，即“indicative planning”(这点由内地著名经济学者崔之元核实)。进行了上述学理层面的区分，就能够指出香港准备推行的，并非指令式的计划经济，而是采用指标式的规划经济。向外国传媒和投资者解释两者的分别时，对方就不至于产生误会或者摸不着头脑。

政治理论层面上，本地及外国人听完知道欧、日、韩也有经济规划之后，我们就能有效讲解内地的解读。邓小平在1992年的南巡讲话中清楚说明，计划和市场都只是一种资源配置的工具和手段，资本主义也有计划，社会主义也有市场，最终促成了改革开放的加快，而改革开放也并不限于经济上的开放，就如同规划的范畴不限于经济一样。对于不在意学术理论的公众，或许只需要知道以下原则即可：外国也有类似的规划、并且理解规划不等于社会主义，所以能够跟资本主义相匹配，规划对象也不限于经济领域。

警惕自由放任神话

但更应该凝聚专家共识的是，规划成功与否的关键在于当局有没有准备去实现一种政府主导的资本主义 ——“国家垄断资本主义”(State Monopoly Capitalism)。

计划经济是从第一次世界大战的战时动员经济中演化出来的一种型态。资本主义国家进行计划，是由政府巩固并指导“国家垄断资本主义”的必要手段，意即政府控制“经济制高点”(支配经济的基干产业或金融机构)，使其他私营机构按照政府的规划进行投资、获取回报。这种模式本身虽然并非完全理想，但根据列宁的看法，这个体制可以作为从资本主义过渡到社会主义的一种阶段。而根据战后意大利共产党和日本社会党提出的“构造改革论”，从“国家垄断资本主义”过渡到社会主义可以是和平的，并不一定需要流血革命。

在很多社会主义国家，当局所实行的“社会主义经济”本质上还是一种国家资本主义，列宁习惯称之为“国家资本主义垄断”(State-Capitalist Monopoly)，也曾多次使用“国家资本主义”(State Capitalism) 一词来形容1920年代苏联实行的“新经济政策”。而毛泽东早在1953年第一个五年计划开始实行之时，就称中国经济体制为“国家资本主义”，更说“它主要地不是为了资本家的利润而存在，而是为了供应人民和国家的需要而存在…这种新式国家资本主义经济是带着很大的社会主义性质的，是对工人和国家有利的。”换言之，他们都未曾彻底否定资本主义。

当然，规划的理论是一回事，还是需要探讨实际情况：负责规划的人实际上借鉴和运行的是哪种资本主义？是国家垄断资本主义吗？为谁服务，如何服务？自由市场是否必要？能否允许自由市场，又能允许怎么样的市场。香港进入“一五”之后是自由市场主导呢，还是由政府彻底规划主导市场？前者的话，规划只会是一种辅助蓝本，后者才是真彻底的改革，这决定了香港“一五”的本质，港府非常应该向香港内外介绍得更清晰一些。

有读者或许会表示：谢小华已提及过香港过去的经济成功皆得益于自由市场，所以将来施行规划时也要由市场主导。然而，这样的说法是危险的，必须被辩证地看待。港英经济的高速发展离不开香港的本质与时代的大背景，例如香港农地少，在内地解放后亦有不少上海来的厂商在香港建厂并带来纺织和印染的技术，工业曾为大部分港人提供“饭碗”，加速香港本地经济发展。此外，香港亦有政治稳定及大量廉价劳工等优势。但是，港英的廉价劳动力离不开剥削，事实上也时而造成动荡，后续港英需要进行镇压才带来了“稳定”。

纯粹把港英时期的经济繁荣归结为自由市场，在学术界已经是一个早已被推翻的结论，甚至认定为部分港英官员自我吹嘘的结果。在香港发展最为迅速的麦理浩时代 (1971-82)，为了稳定民心，当局努力在公共房屋、集体交通、供应水电项目上进行投资，乃至于局部改革劳工法例、开始全面反贪；是故，港英政府并不是一个彻底自由主义的经济体，公营事业和政府投资和统营的比重一直不低是事实。港人习惯由政府所提供的自来水，在不少国家或地区根本就是私营的，单是这一个例子就能点出香港的自由放任神话是以偏概全。

港英政府惰性致沉疴难起

笔者已曾撰文解释过港英不进行总体规划的原因，与港英的政治领袖及英国本地的政治气候息息相关。笔者建议，港府对外说规划故事时，应按照“以前 (港英) 没规划→为何没规划→因为没规划所以出了什么问题→目前港府正通过规划解决问题”的思路，对香港内外进行补课，这样就能脱离“香港经济成功皆得益于自由市场”的叙事方式。

回顾港英的经济史，财政司郭伯伟 (John Cowperthwaite, 1961-71) 不遗余力推动自由放任，竟曾达到禁止政府自身部门收集香港经济数据，以免有人据此提出规划或向政府问责的地步。结果导致他无力权衡经济动态，其1966年的加税举动更成为促发暴动要因之一。1965-67年，当局曾打算扩大“劳工顾问委员会”的成员规模，使之更能代表劳工，但因政治不稳，终究要撤回方案。

早在1962年，就有立法局议员要求香港制订五年计划，但因港英政府长期处于英资财团 (以及后来的金融地产财团) 的阴影下，财政司彭励治 (John Bremridge, 1981-86) 更是从太古卸任后很快便获得委任官职，当局也就没有魄力或者说压力，去拿出建设香港长远工业蓝图，导致当年本地工业发展死水无波，大多停留在山寨或低级装嵌工场的水平。唯一存在产业规划压力的是1977-79年，当时港英政府面对国际经济不景和配额制度对港不利，遂成立“经济多元化咨询委员会”，提出以更可持续的方法发展高端工业、训练高技能劳动力，结果委员会内部较为积极的份子如胡文瀚等屡遭攻击，报告内容公布后也不了了之。

这种惰性恶名昭彰，体现在1970年代时，伦敦官员都讥讽港英经济政策是“前凯恩斯式的”(Pre-Keynesian)，意思是相比战后起采纳凯恩斯主义的西方国家，极度保守过时。后来港英坚定地转向自由放任的经济政策。“自由放任神话”很大程度是一群反对凯恩斯主义和政府规划的国际新自由主义者经济学者所建构的，他们也不断向香港各界灌输香港的成功离不开自由放任的观点。一个关键的推手是佛利民 (Milton Friedman)，他在1978年选择于香港举行右翼经济团体“朝圣山学社”(Mont Pelerin Society，又译“飘利年山学会”) 年会，曾多次批评欧美经济体制过度官僚化，应以港英为将来发展之参考，以实现完全的自由经济。在各界吹嘘下，此后“港英自由放任”日趋成为国际性经济亮点。1970年代港英坚持陈旧自由放任政策，却突然发现自己被吹捧为最先进的体制，到1980年代更进行去工业化和着力于金融业发展，正是忠实地采纳了佛利民这套思想，成为西方经济革命中保守落后思潮的回光返照，结果让香港更加沉疴难起。

五年规划是香港自救不二法门

港英政府率先拥抱了“自由放任神话”，单方面地强调了自由放任在理论上的好处，致使掩耳盗铃的当局未能进行规划，实际上引起了很多经济问题。1981年，彭励治上任财政司时，香港的电子业死气沉沉。他所面对的首要问题是：港英应实行需要政府干预和投资的高端产业化政策，抑或是放任其蓬勃的金融商贸的发展。结果在有关神话和自身利益影响下，他毫不犹豫地选择了后者，绝口不提政府导向，甚至反对资助面临困境的电子业。

请各位读者思考一个问题：假如当时具有国际商贸网络和稳定政治优势的港英愿意大力扶植本地电子业，香港是不是至少能够与日本、南韩、台湾地区在这方面一较高下？不规划、不扶持，本地的电子业和其他企业为生存只能削减成本，有关工厂和工场便纷纷搬迁到工资更便宜的内地，加速了香港的去工业化。也因为没有规划，香港即便可以引才，也往往难以留住极少数的高尖科技行业——因为没有相关产业去留住他们。也因此，港府直到现在才判断有条件通过规划打开新局面，并高调响应祖国的“十五五”，尤其回应其让香港打造国际高端人才集聚高地的要求，这是历史的无奈。笔者认为，响应全国范围的“十五五”并发展本地的“一五”，是绕了半世纪的弯路后，香港自救的不二法门。

香港成功不在自由放任

回归前后，不少跨国公司和内地金融机构纷纷将区域中心迁移到港，在此他们既可以面向中国大市场，也可以面对国际市场。而且香港宜居并廉洁高效，更有联系汇率这支定海神针，具国际竞争力，把香港招商引资的成功全归于自由放任实是错谬。

被广大公众认为是港英年间较有作为的麦理浩年代，其实有很多不符合自由放任的构想。1971年，港督麦理浩甫上台便曾提出，要以大量建设拉开香港与国内生活素质差距的方针，为中英谈判九七问题制造筹码。他上任前，郭伯伟长期阻挠大量迫切有益的劳工立法，以及拒绝投资兴建红磡海底隧道，香港交通效率有限，社会各界对此极为不满。麦理浩上任后，即推动建造地铁，但最终其开通的时间 (1979年) 居然晚了北京地铁10年 (最早竣工于1969年)、天津地铁3年 (1976年)。项目为港英政府带来沉重的债务，且原因之一是以浮动利息结算的外债，当年便有财经界人士指出，早知如此当初港府就不会修地铁。但地铁的出现迅速地解决了香港交通运输效率低下的问题，却也是不争之事实。

其实当年港英也有“港式规划”的说法。例如环境司钟信 (Derek Jones) 在1977年于立法局指出，“港式规划” (planning Hong Kong style) 的特征是“不会试图将政府规划强加于那些本应由私人企业透过市场力量运作的领域”。然而，若任由部份港英官员的惰性、官僚主义，以及地产金融界的较重视短期收益的心态来进行规划，或者如同香港地铁案例中那般，只因债台高筑就望而生畏，香港的规划及相应的设施质量不免低下，也就不能从长增加国际竞争力。回归后，缺乏长远产业规划的弊端被看得清清楚楚，董建华政府图谋突围，终告无果。围绕“中药港”、“数码港”、“科学园”等案例，已有学者提出其前期规划不够精细科学、配套不足，后期欠缺韧力和后劲，所以未能实现原来的目标，甚至质疑它们沦为地产项目及摇钱树等。今天既然要开发“北部都会区”，那就必须吸取这些惨痛教训，开始进行真正的规划。

完善规划求新求变

香港回归30周年将至，香港面对种种结构性矛盾，必须求变。现时香港搭上“十五五”的高速列车，正应全程投入去做切合“十五五”和香港本身需要的规划，重新审视自由放任带来的问题，也要摆脱自己作为“乘客”的被动心理，要主动满足祖国的需求，也要主动向祖国索取需要的支持；香港的改善与稳定，可以使祖国发展无后顾之忧。内地具备丰富的规划经验，专家很多，但问题在于他们也非常尊重“一国两制”，对香港不敢妄断，终须港府明确指出香港需要得到怎样的支持。港府也要在本地培养人才，派往内地和外国学习和考察，让他们与内地的规划专家擦出火花。

此外，需要谨记任何“指标式计划”(或“规划”) 除了反映政策导向以外，还是必须有一些数字指标，以便显示政府的魄力和勇气，否则很难避免有论者批评香港的五年规划沦为口号。有人会说，香港现在的“一五”咨询文件之所以没有指标“是因为要预留自由市场发挥的空间”，但这样的安排下，市场又成为了主角，规划不过是辅助，改革不会彻底。

所以笔者建议有关人士展现更大的魄力，不能再抱有政府辅助市场运作的心理。当然，“一五”的数字需要合理，但也须有新意。以培训规划人才为例，写上开办规划方面的专门学院并在一定期限内，培养相当数量的本地专家，是很合理的建议。扎实做工作、培训人才，就是香港之福。法国的技术官僚间有句笑话：雄鸡以为是自己的啼叫唤醒了太阳。我们最不需要的，就是那些不下规划苦功，却在市场发展势头良好时跳出来邀功的官僚。我们需要的一种革新型的公仆，通过规划让香港各界达成共识并往特定方向发展，最终不单造福香港，还可以贡献祖国。

综上，港府需要尽快澄清未来政策是让市场参考规划后继续主导，还是以规划为主导，配合以市场调节？毕竟，后者才是内地常见的规划经济模式，且多年来效用显著。这条问题，决定了香港改革的深度及方向。上文已经说明了过去港英政府的“自由放任政策”得以成功，正正是因为它并非完全自由放任，也离不开国内改革开放等大气候因素，所以笔者不同意将香港的成功完全归功于自由市场。一方面说要规划，一方面说要市场，也不是不可，但终究要说清楚孰重孰轻，正本清源。

经济规划为主市场调节为辅

综上所言，笔者认为“经济规划为主，市场调节为辅”说法更合适，为此确实需要进行深层次的改革。认识基本经济原理的人都明白，市场是订定价格的地方。当供应方和需要方失衡时，市场会以涨价或降价来达到一个新平衡点，所以愈自由的市场在理论上能最快找到平衡，亦是最理想的。在指令式的计划经济下，无论是价格和供应都是官定的。因此而有机会出现供不应求、供大于求，制成品成本高过售价等头痛问题。

有见及此，在1982年中共十二大和1981年“六五计划”推动庞大现代化建设之初，便明定了“计划经济为主，市场调节为辅”的原则，更于2006年的“十一五”将计划改称规划（注：只限中文语境)，直面结构性矛盾，例如摆脱唯GDP论及推进共同富裕等。

“十二五”阶段科技投入大幅增长，2014年研发经费占GDP达2.09%。载人航太、探月工程、北斗导航、高铁、4G移动通信等一大批重大创新成果加速涌现，并产生巨大效益。科技进步对经济增长的贡献率，从2010年的50.9% 提升到2014年的54%。到了“十四五”阶段，更是有了高新科技自立自强的明确战略，在诸多前沿领域实现了历史性突破。

在高新产业一日千里的现在，香港的结构性矛盾越深刻、基建发展和社会改革的压力越深重，就越需要以规划为主、市场调节为辅。随着周边城市和国家竞争力突飞猛进，公众也日趋感受到香港原有的领先地位受挑战，在背靠祖国、面向世界的优势下钻研新机遇、谋划拓展全新的发展空间具迫切性，实在不能再袖手让市场来主导，必须依靠行政主导。上文提及的“指标式计划”的另一个翻译是“指导式计划”，其实就符合行政主导的理念。

规划经济不能一蹴立就

当然，制度有其惯性，要香港突然改为规划经济真的非常困难，一个客观事实就是香港的公务员大多都没接受过规划方面的训练。回归之后，香港的公务员体制没有太大的变化，政务主任是通才，而规划人才是专才，必须有详细和全面的规划经验。考虑到香港过去数十年面临去工业化，在高尖技术方面需要急起直追，也曾陷入了全民炒股炒楼的狂热，楼奴至今依然是重要的社会议题，我们只能期待、推动公务员去克服这些因缺乏规划经济而浮现的弊端。

规划经济不能一蹴立就，必然会面对很多挑战。港府除了为公务员增加规划课程以外，当务之急是统一官僚体制的思想，多与他们探讨国内外的规划案例。此外，规划者需要对社会各界有全方位的了解，必须接地气。目标是让规划科学化，确保其有可行性，避免“差之毫厘，谬之千里”的结果。规划也要采取负责任的态度，因为牵涉大量纳税人和投资者的金钱。具体数字和目标都可以高一些，即便是“取法于上，仅得乎中”也无不可。若是能以长远眼光，为总体社会经济发展制定崭新而又可行的规划，香港才算无愧于中央的期望。在全港中小学推动规划经济教育，也是为了长远发展而应该执行的任务。

定调方面，香港各界应以“市场调节”取代原有“自由市场”的说法。因为“自由市场”在纸面上虽似是凛然可尊，但实际上绝不是神圣不可侵犯的。自由市场是制定价格和支配资源的工具，但没有规管的市场不免被操控，商人为了盈利往往会囤积居奇，市民只能单方面接受被操控的价格，有羊群心理的大众亦曾会跟风地犯下投资错误。在香港社会，这都会被褒扬为成功的表现，漠视了根本的一点：这种行径根本是在滥用市场机制。金融风暴和历次泡沫就曾为广大民众带来不必要的损失甚至是惨痛的后果，反映的正是自由市场最丑陋的一面。有责任心的政府，都应该对此有所警惕，并有序对之进行规管。这样也能说明港府进行规划是有责任心、有所作为的表现，不应该被说成是按中央指示办事。

日本经济体制可资借鉴

港人经常游日，日本以“经济规划为主，市场调节为辅”的案例很值得港人认识及研究。这些外国案例都可以考虑在教育及科普层面加入。从二战前开始，日本一系列政府部门，包括内阁企画院、经济企画厅、通商产业省等，就主导了多年度经济计划，最后成就了国民收入的倍增以及日本的经济奇迹。但是在1980年代，因为日圆急速升值、资本过度宽松，造成了畸形繁荣，政府的经济计划被弃如敝屣，财团纷纷向银行借款以发展大型地产项目和囤地，地价节节高升，民众也急不可耐地置业，甚至超过本身生活需要的楼宇数目和面积，以防楼价再上升至他们不能负担的水平。这就是政府在房屋政策上欠缺规划，最终全凭市场主导的后遗症。结果日本楼市泡沫爆破，银行贷款变成天文数字的坏帐，迎来了“失落的三十年”。如能读懂日本的个案，港人就更能了解为何市场机制需被保留之余，更需要打造出一个被适度规管、高度导向，同时又享一定自由度、保留能动性的市场秩序。

日本的案例还能说明无论是“计划经济”还是“规划经济”，都是相对自由放任政策而言的，从来不是极端的。计划／规划经济与市场调节能够相容，而非互相排斥，反而是地方实行自由放任政策时，才会对中央规划有天然排拒，因为主导市场的既得利益者，或者习惯了自由放任的人，会主张长远规划完全是多此一举，进而产生规划经济是反市场的误导性说法。日本的案例中，既得利益者妖魔化规划，最后走向了极端和败亡。

通过学习，大众能更直观地了解经济规划所致力烫平的是周期性的市场波动，调节市场上的不理性行为，补救市场失灵。其客观效果，是能够保护香港经济实力和健康发展势头，守护大多数参与经济活动的市民的宝贵财产，保障工商业正常运作和生产。这不仅是规划经济才有的功用，因为凯恩斯主义也提倡通过大洒金钱烫平周期波动。但规划与之不同，能够进一步指定社会经济客观发展方向，为私人资金提供导向，避免重复投资及浪费，达到一石数鸟之效。

下一步应将规划体制化

笔者有三点建议，还望抛砖引玉。首先，香港不只有责任对接国家的规划，也需要有切合本身民生需要的规划经济。笔者在本系列第四篇就提出，必须解决基层经济的问题，要使基层经济能够与宏观经济规划连系起来。日本“生协”合作社的模式就很值得港人了解。

第二，有规划不代表能保证规划经济的成功，没有良好规划的经济体，失败的机会其实很大，所以需要订一些可量化的目标。在订定目标时要抗拒寻捷径，或获取垂手可得的果实 (low-hanging fruits 或 early wins)，宜避免太拥挤的市场和加剧内卷。经慎密的评估后，理应在规划文件中体现一些具体的数字，对外展示迎难而上的姿态，敢于发展现时较冷门但有潜质的行业和市场，努力培养公务员的规划视野和决心。

这也不能不提到笔者认为最重要的第三点，那就是“规划体制化”，即当局亟需成立专责规划部门或委员会，设立各产业审议会，就关键行业和市场，由政府牵头及资助，促进学者、业界劳资、弱势群体组织多个专门研究单位，去收集重要的经济数据并作深入分析，去外国取经或深挖香港大专院校的科研成果，以便全面掌握香港的经济形势及挑选适当项目，搭载于本地的规划经济上。谢局长既然承认香港缺乏计划经济的人才，规划真正出台之日，就理应有涉及人材训练、人才储备、打造国际高端人才集聚高地的重要章节。如果说本地培养太慢，仍可楚才晋用，必须多活用内地的规划人才。在此基础上，若香港政府细心聆听业界和专家的意见，必可以与他们一同成为确保中国经济腾飞和扶摇直上的羽翼。

作者梁明德博士是思哲研究所特约撰稿人、香港理工大学博士后研究员；作者李冠儒博士是思哲研究所青年教育总监。

文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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